Procedimientos administrativos

El Tribunal Constitucional establece que la potestad sancionadora no está al servicio de la inquina personal

rencor

En términos coloquiales puede decirse que la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 48/2009, de 23 de Febrero considera que el ánimo de venganza o “hacer sangre” que impulsa a un trabajador para conseguir que la Administración sancione a un empresario que incumple normas de seguridad, no es legítimo y por eso, si la Administración archiva el expediente sancionador el trabajador rencoroso hallará las puertas de la Justicia contencioso-administrativa cerradas a sus impugnaciones para que se multe al empleador aunque encontrará abiertas las puertas de la Justicia del orden social para garantizar la seguridad en el trabajo.

1. Lo relevante de esta Sentencia constitucional es la doctrina general que subyace en la misma y que se expresa por el Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

” En definitiva, lo que el actor pretendía con su acción era la imposición de una sanción administrativa, el ejercicio de una potestad exclusiva de la Administración. La decisión judicial de inadmitir la demanda por falta de legitimación activa al carecer de interés legítimo resultó de la aplicación de una norma legal que no prevé la intervención del sujeto pasivo de la infracción y que fue interpretada sin incurrir en ningún defecto de motivación con relevancia constitucional».

2. O sea, quien tiene el poder público es la Administración y quien decide si sanciona y en qué medida es ella, y no cualquier ciudadano. Esto explica por ejemplo, que si en materia de tráfico, por ejemplo, un vehículo adelanta temerariamente a otro haciendo peligrar la vida de su conductor, y la Administración de Tráfico archiva el expediente sancionador frente al primero por la causa que sea (caducidad, prescripción, falta de culpabilidad, fuerza mayor,etc), esta decisión de archivo no podrá ser impugnada Jurisdicción Contencioso-Administrativa por el segundo conductor interesado en que multen al temerario.

O por ejemplo, ya en el terreno de la función pública, si un trabajador observa que un compañero funcionario incumple su obligación de horario o atención al público, aquél podrá denunciarle y la Administración deberá abrir un expediente disciplinario, pero aquí se acaba la obligación de la Administración ya que si lo archiva, el funcionario denunciante no podrá acudir a los Tribunales para que se sancione a su compañero.

O el caso de denunciante que ejerce la acción pública en materia de urbanismo frente a una edificación ilegal, quien podrá combatir en vía jurisdiccional las medidas de la Administración que archiven el expediente si no se adoptan las medidas de restablecimiento de la situación urbanística perturbada (ej. demoliciones ), pero no prosperará su pretensión jurisdiccional de que se sancione con fuerte multa al desaprensivo, ya que quien ostenta la prerrogativa de multar es la Administración soberana.

O finalmente, un caso no insólito, el de ciudadanos o abogados que se sienten maltratados por jueces en su función jurisdiccional y cuyo interés legítimo llega hasta conseguir la apertura de un expediente disciplinario por el Consejo General del Poder Judicial, pero si éste lo archiva, deben acatar esta decisión final, pues la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no admitirá su demanda a trámite.

3. Cosa diferente son los excepcionales casos en que la legislación sectorial incorpora como sanción no la simple multa sino una sanción o medida accesoria que incide en la esfera de derechos de un tercero denunciante. Por ejemplo, si un bar musical ha sido sancionado pecuniariamente en numerosísimas ocasiones por ruidos que molestan al vecindario, y la legislación urbanística ( o el viejo Reglamento de Actividades molestas, allí donde conserve su vigencia) contempla la sanción de “clausura”, el denunciante ( que se siente como Sísifo denunciando una y otra vez para conseguir la pírrica victoria de que el denunciado se libre con el pago de una simple multa), podrá ejercer su interés legítimo ante los Tribunales contencioso-administrativos para que se sancione con la “clausura” ya que legítimo es su derecho a la tranquilidad.
Igualmente si existe una empresa de transporte que es sancionada con multa cuando la legislación sectorial contempla la sanción de pérdida de la autorización administrativa para porteos, es apreciable un interés legítimo en el competidor del sector del transporte para que se le imponga este castigo, no por capricho, sino porque si no se impone, su legítimo interés mercantil se verá afectado por el competidor tratado con guante blanco (o blando) por la Administración.

4. Fuera de estos excepcionalísimos supuestos, el estado de la cuestión (ahora ratificado por el Tribunal Constitucional) radica en que los denunciantes que justifiquen un interés legítimo (esto es, denunciantes cualificados) podrán promover con sus denuncias la iniciación de procedimientos sancionadores, y si la Administración por decisión (expresa o presunta) no inicia tal procedimiento sancionador, los tribunales de lo Contencioso-administrativo podrán anular la decisión y ordenar a la Administración su tramitación pero eso sí, aquí se acaba la alegría, ya que una vez la Administración “ha hecho los deberes” y tramitado formalmente el expediente, su decisión final de sancionar o archivar se escapa al recurso del denunciante. En otras palabras el interés legítimo se agota en conseguir que se tramite un expediente pero no alcanza a que se imponga una sanción.

En este planteamiento subyace la caracterización de la potestad sancionadora como potestad pública (irrenunciable e inapropiable por los particulares) y como potestad discrecional ( la Administración decide su alcance con amplio margen de apreciación, sin que pueda sustituirle en tan alta responsabilidad el capricho o conveniencia de los particulares).

5. Para finalizar señalaremos que nos convence la vigorosa postura del Catedrático Alejandro Nieto en su manual “Derecho Administrativo Sancionador” al respecto, quien ha calificado de “algunos desaciertos garrafales de la jurisprudencia…la doctrina de la falta de legitimación de los interesados para exigir la persecución de las infracciones que perjudican no ya sólo al interés público, sino a los particulares” .
Al fin y al cabo, las sanciones tutelan el interés general y resulta preocupante pensar que si la Administración no cumple con su labor de tutela de tal interés, no puedan los particulares suplir su error y solicitar de los Tribunales su rectificación.

Ahora bien, D.Alejandro se muestra comprensivo de la incapacidad de la Administración para tramitar todos los expedientes sancionadores que le demanden los particulares por la ingente tipificación de infracciones administrativas, y por ello, concluye con su habitual claridad para descartar una especie de “acción pública” en materia sancionadora:

“ En mi opinión, el ejercicio de la potestad sancionadora no es obligatorio para la Administración, quien puede, por tanto, iniciar o no los correspondientes expedientes. Sé de sobra que esta tesis repugna el sentimiento de justicia y quebranta el principio de igualdad; pero hay otra razón mas pesada que la abona, a saber: la realidad.(…) nos enseña que es materialmente imposible sancionar y aun expedientar a todos los infractores. Sostener por tanto, el carácter obligatorio supondría multiplicar por cien o por mil, el número de funcionarios y ni aun así”.

Y añade Sevach, que en tal caso hipotético, no sólo aumentaría el número de funcionarios, sino el de jueces de lo contencioso-administrativo, e incluso el de Magistrados del Tribunal Constitucional. Un país repleto de denunciantes, denunciados, instructores y juzgadores. Insostenible. El Derecho es un medio para la paz social y no un fin en sí mismo.

6. La utilidad de la prudente doctrina del Tribunal Constitucional (cortando las alas a los ciudadanos que vigilan celosamente la potestad disciplinaria, bien para canalizar su rencor o bien por su fe en el Estado de Derecho) y su moraleja ( un particular no es quien para exigir que se sancione a otro con el castigo que el anhela) se advierte con una imagen expresiva. Así, en tiempos de Poncio Pilatos como gobernador de Judea, no veía culpa para castigar a Jesucristo. Sin embargo el pueblo gritó ” Crucifícale, crucifícale…” , y el prefecto se vio obligado a condenar a Jesucristo pese a que a juicio de la Administración gubernativa que dirigía no había motivo para sancionar; oigamos los evangelios: “Pilatos les preguntó por tercera vez:¿Que ha hecho éste de malo? Yo no hallo en él causa de muerte; por lo que voy a hacerlo castigar y a dejarlo en libertad. Pero ellos siguieron con grandes clamores protestando y exigiendo que fuese crucificado. Y su griterío y el de los pontífices se sobrepuso a todo y Pilato sentenció conforme ellos pedían y puso en libertad al que se hallaba en la cárcel por sedición y homicidio, mientras que a Jesús lo dejaba a merced de ellos” (Marcos, 23,22-25)

En fin, piensa Sevach que si hubiese un Tribunal Constitucional en Galilea dictaminaría que los ciudadanos no estaban legitimados para discutir el archivo del procedimiento sancionador a Cristo puesto que era decisión administrativa exclusiva y discrecional del Prefecto administrativo, o sea, Pilatos. Y así, hubiese cambiado la historia.

0 comments on “El Tribunal Constitucional establece que la potestad sancionadora no está al servicio de la inquina personal

  1. Menos mal que no hay acción pública para exigir la imposición de sanciones, pues en esta España de las envidias y mala fe, nunca faltaría el “buen ciudadano” que denuncia a su vecino.

  2. Sandra

    La doctrina del TC no sería mala si la “facultad” sancionadora de la Administración funcionara como debiera; en caso contrario, la “sensación” de impunidad de determinadas conductas abusivas , irregulares , e incluso ,déspotas…es … -no encuentro calificativo-. Al final incluso se vuelven las tornas y ese iluso ciudadano, vecino, trabajador , Letrado … que prentende que se ejerza la potestad sancionadora es represaliado .
    Y me pregunto … ¿el estar al corriente en el pago de nuestros impuestos no sería causa suficiente de legitimación para el ejercicio de tales acciones ?, o al menos ¿ podría uno negarse a pagar sus impuestos en la parte directamente proporcional a la que le va a ser satisfecha en concepto de sueldo y trienios al funcionario de quien hemos recibido un trato non grato?

  3. y qué pasa cuando el que denuncia y impulsa el sancionador es un funcionario cuyas funciones son el control de una actividad, es decir, un inspector? qué pasa entonces, cuando la administración por desidia u otros motivos no abre expedientes, ninguneando al inspector, presunta o tácitamente, no tramita las actas de un inspector alegando su jefe o jefa que aquí falta una coma que aquí un punto y seguido?
    qué pasa cuando se caducan las actas de un inspector por omision del tramite de la administracion, va a poner el funcionario contenciosos a cada uno de sus jefes? quién controla, audita , fiscaliza a la Administración?

  4. Mutatis Mutandis

    No me parece mal.

    Uno de los contenciosos más surrealistas que he tenido que defender, consistió en el archivo de un expediente sancionador en materia de tráfico, frente a un señor que había sido denunciado por su mujer, de la que se encontraba en trámite de separación.

    La infracción en cuestión llevaba aparejada una sanción de 150 euros y pérdida de dos puntos, y el expediente se archivó por falta de pruebas, pero la buena mujer lo llevó al contencioso (en el que, por cierto, la titular del Juzgado correspondiente rechazó la falta de legitimación de aquélla, aunque finalmente desestimara el recurso).

    Durante toda la tramitación del proceso, no hacía más que venirme a la cabeza aquella frase, cuyo autor no recuerdo, de que “el infierno no conoce furia como la de una mujer despechada”.

  5. Opino con el profesor Nieto que la realidad y el sentido común debe poner coto a la potencialmente ilimitada actividad administrativa sancionadora, y a la legitimación para acudir a la vía contenciosa por los particulares damnificados. Pero esto anterior no es sino un mal necesario amén de los limitados recursos (nadie desearía jamás que el revanchismo social pudiera encontrar acogida en la multiplicidad de órganos y magistraturas).

    Ahora bien, dado este mal necesario que es poner límites al interés legítimo por causa de racionalidad en el uso de los medios, debe el legislador estar muy atento para excepcionar de esta regla, aquellos supuestos más dignos de protección.

    Esto anterior y pedir peras al olmo es lo mismo. Pero es precisamente en estos supuestos que se exige, para una verdadera paz social, una regulación más coherente y de mayor calidad. No estoy pensando en una regulación caso por caso y pormenorizada, sino de grandes lineas maestras básicas para convivencia social en el Estado de Derecho.

  6. no estoy en absoluto de acuerdo con esta jurisprudencia. Se supone que al régimen sancionador se le aplican,sólo con mínimos matices, los principios del derecho penal en el que existe la acusación particular. no se ajusta a la realidad la justificación de que el denunciante no obtiene ningún beneficio con la sanción, puede buscar un resarcimiento moral semejante al que puede buscar la acusación particular en un proceso penal. si nadie discute la relevancía jurídica del daño moral y la necesidad de su compensación, como se puede discutir el valor jurídico del benefico moral. para que exista daño moral tiene que existir el beneficio moral, como para que exista el calor tiene que existir el frio.
    la consecuencia práctica es que en materia sancionadora se pueden cometer los mayores desmanes a favor del infractor sin que haya ni una sola posibilidad de control de cualquier tipo, pues, lógicamente, el que se ha librado de una sanción que debería haber sufrido no va decir ni mu y la administración sancionadora tampoco. el denunciante ni siquiera se va a enterar del resultado del procedimiento

  7. Santiago

    He conocido casos en que la Administración abusa de esta jurisprudencia que es antigua en la Jurisdicción Contencioso Administrativa:

    Ayuntamiento x, con anarquía urbanística consentida por el mismo. Un día opositor político o vecino que no se casa con nadie, realiza su actuación ilegal, y le cae todo el peso de la ley. Perfectamente legal. La igualdad es dentro de la ley, y no fuera de ella.

  8. Esto viene siendo así desde siempre…La administración sanciona a quien elige para ello y si el ciudadano quiere IGUALDAD , que se sancione a otro que hizo lo mismo, la decisión del PUEBLO ni se atiende.

    Ocurre con los funcionarios , el jefe ordena expedientarlo y el trabajador solicita se expediente al jefe, sin embargo la denuncia administrativa del trabajador es archivada por la administ sin mirarla siquiera…Y la del jefe se lleva a cabo.

    Está en la clara linea de respeto por jerarquización estatal piramidal , no por respeto a la soberanía que emanó del pueblo y se apropió el Estado, no por respeto al pueblo llano…Se trata de lo antinatural – un Estado- que se hace con un territorio Natural y domina a sus naturales imponiendoles su jerarquización dejando en la base de la pirámide a quién arbitrariamente ha decidido le conviene…

    Se me podría contestar que el Estado es un conjunto manejado con hombres que han alcanzado la gracia del maneje gracias a su sacrificio, esfuerzo o votos, pero en España , la monarquía se hereda, las plazas de funcionario se dan a dedo por los que ya estaban dentro en la famosa Transición , del gobierno se hace uno mediante listas ecrradas a dedo, el poder judicial arrastra la jurispruedencia franquista – se llama Ley del Régimen 30/92- el Constitucional se lo reparten los partidos, la policia , ejercito , fuerzas coactivas obedeecn al Estado, no al pueblo…Con todo esto y teniendo en cuenta que incluso si te esacpas del Estado y te vas a otro a vivir allí llega el Estado tuyo y te sigue pidiendo tributos, lo único que se puede afirmar es que estamos secuestrados por un grupo de gente RARO, del tipo este, de los que se alegran de que sigan las cosas igual, que todavía el funcionario no pueda obligar al contencioso a admitir una demanda contra la desestimación presunta de su solicitud de expediente a su jefe por acoso laboral . Por el contrario un guardia civil puede ser doblemente sancionado en vía penal y administrativa , y no suelten rollos del non bis idem que es mera parafernalia….

  9. come y creete grande

    ¿Como puede permitirse que cualquier mamarracho haga de instructor en los juicios administrativos?

    ¿No impartían justicia exclusivamente los jueecs? Independientemente de la opción de acmbiar el nombre a los juicios administrativos y llamarlos expedientes….

    ¿En Europa que se piensa de esto de los celadores y las mujeres de la limpieza instruyendo juicios administraivos de sus subordinados????? Se habrán tapado las verguenzas..¡

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