Relámpagos Jurisprudenciales Sobre los empleados públicos

Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿ carne o pescado ?

Las Relaciones de Puestos de Trabajo, pese a ser la herramienta de gestión masiva de los empleados públicos, son un triste ejemplo de vacilación jurisprudencial (¿acto o reglamento?) que afecta al núcleo duro de la tutela judicial efectiva

Relación de puestos de trabajo    Hace poco volví a ver la película “Espartaco”(Kubrick,1960) y me sorprendió comprobar una escena añadida a la versión que a mis doce años disfruté en un cine escolapio, puesto que actualmente y sin censuras ofrece una escena de un baño nocturno que toma en su mansión el tribuno Marcus (Laurence Olivier) asistido por su esclavo (Tony Curtis) a quien suavemente le hace una pregunta de explícita carga sexual “Antonino, ¿qué prefieres, los caracoles o las ostras?“. Pero el propio Marcus tiene la respuesta adecuada: “Solo es cuestión de gusto, no es una cuestión moral”. Viene al caso, porque acabo de leer una recientísima sentencia del Tribunal Supremo sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo donde nuevamente se mueve en si se trata de actos generales o si son reglamentos (¿galgos o podencos?) y la impresión que llevo es que parecemos estar ante una cuestión de gusto, o como sugiere la versión original de la película citada, quizá la opción por caracoles u ostras cambia  “según la temporada”.

  En efecto, el Derecho Administrativo es un mecano complejo. Bajo la vieja Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 el salón de baile judicial solo contaba con el acto administrativo y el reglamento. Tras la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se habla de “actuación administrativa” (art.25) para dar cobertura a “cuatro en uno”: acto expreso, desestimación presunta, inactividad y vía de hecho ( manteniéndose el reglamento). Pero sutilmente el mestizaje aflora y nuevas figuras aparecen en escena, como el caso de los denominados barrocamente “actos plúrrimos” o actos generales, ( ej. convocatorias públicas), que a su vez como muñecas rusas dejaron nacer otros actos generales de perfil mas singular: las Relaciones de Puestos de Trabajo, que por decirlo claramente: son mas que un acto general pero menos que un reglamento. Y esta naturaleza ambigua explica el problema que ha recibido respuesta vacilante en la jurisprudencia, cuyo último hito me propongo comentar.

1. Los que ya han visto alguna Relación de Puestos de Trabajo pueden saltarse este primer apartado, que dedicaré para los que no están familiarizados con ellas, dado que frecuentemente quienes no son empleados públicos me preguntan sobre ello, como si se tratase del monstruo de Lago Ness (se habla pero pocos lo han visto). Pues bien, recordemos que son las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT, pronunciada “errepeté”). Se trata de una especie de “plantilla enriquecida” que muestra todos los efectivos del ejército burocrático, tanto los existentes como los que se necesitan. Así, la Relación de Puestos de Trabajo es un documento llamado a relacionar o detallar los puestos de trabajo de personal funcionario y los de personal laboral ( una RPT para cada colectivo). Identifica cada puesto con un numerito y un nombre en filas (horizontales) y luego varias columnas (verticales) se dedican para cada puesto a indicar sus complementos retributivos (específico y destino), requisitos, formación, etc. Así, basta consultar la celdilla de la intersección de la fila y columna, y como el juego de los barquitos, averiguar de forma instantánea el dato buscado sobre un puesto en concreto. 

Relación de Puestos
Elaboración de RPT

 Un ejemplo de la RPR de la Administración de la Rioja, primero la parte dispositiva y luego los Anexos relacionando plazas, lo tenéis aquí.

2. Se comprende pues el enorme interés para el personal funcionario y/o laboral que tienen tales documentos ya que es el documento que marca la “hoja de ruta” de la gestión de personal de la Administración y será el pasaporte para los empleados públicos para acceder a un puesto, la promoción interna, cobrar mas o menos,  ver mejorado o amortizado el puesto, su dedicación horaria, etc. Y como es un documento que afecta a todos los empleados, pero los fondos públicos son escasos, desde una perspectiva sociológica nos encontramos con una elección que no suele “llover a gusto de todos”:

a) Así, las Relaciones de Puestos de Trabajo son el cheque en blanco (so pretexto de la discrecionalidad) que en ocasiones se rellena con criterios de racionalidad, pero en otros supuestos patológicos es el pesebre que permite alimentar el clientelismo y “premiar” o “castigar” a diestro y siniestro de forma sutil.

b) Las Relaciones de Puestos de Trabajo son un botín codiciado por los sindicatos para conseguir desde la negociación sus aspiraciones o estrategias de modelos de gestión de personal.

c) Las Relaciones de Puestos de Trabajo, al alzarse como una “fotografía jurídica” de todos los puestos (con o sin “bicho dentro”) se ofrece a los ojos de sus destinatarios como una lotería, que al igual que el juego de las siete y media, o “no llega, o se pasa”, sin olvidar que son inevitables las comparaciones entre compañeros, y de ahí al sentimiento de agravio hay un pasito.

3. Dicho esto, y ahora en clave jurídica, vamos al interesante problema zanjado por el Tribunal Supremo que aborda la cuestión clave de la naturaleza de tal RPT y cómo puede o debe impugnarse.

 En el caso analizado, la Administración autonómica publicó en el Boletín Oficial la RPT y el recurrente formuló recurso de reposición que no obtuvo respuesta. Frente a la desestimación presunta del recurso administrativo, el recurrente formuló recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Y aquí la Administración autonómica se escudó en el ingenio procesal para evitar el enjuiciamiento de fondo: como la RPT es un reglamento, el plazo para impugnar disposiciones es el de dos meses marcado por el art.46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero ya había pasado con creces mientras el recurrente formulaba el equivocado recurso de reposición (solo cabe frente a actos) y esperaba una respuesta que no llegó. En consecuencia, la Administración reclamaba la inadmisibilidad del recurso.

 4. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en una espléndida sentencia, rechaza esa causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración.

 – Primero, examina la RPT y precisa que es una actuación que afecta a una masa de interesados pero determinados ( personal de la Administración), que no se notifica individualmente y que sorprendentemente silencia la indicación de los recursos posibles en su publicación reglamentaria. Algo así como si nos enterásemos por un pasquín en el portal de nuestra comunidad de vecinos de que nuestra vivienda pagará mas cuotas, sin haber sido convocados ni asistido a la reunión que lo acordó, y sin habérsenos notificado personalmente; y además el pasquín del portal nada nos dice de cómo quejarnos o recurrir.

 – Segundo, la Sala con gran sensibilidad y demostrando que tiene los pies en la tierra de la tutela judicial efectiva aclara: “Por otro lado, resulta también contrario al principio de tutela judicial efectiva remitir a la parte a otro pleito idéntico al presente, que podría entablarse mediante el elemental recurso de solicitar a la Administración lo que aquí se solicita y, ante su denegación por ser cuestión regulada en la relación de puestos de trabajo, impugnar el acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo en que se basa éste, por la vía del art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Si esto es posible -y evidentemente lo es- resulta contrario a la más elemental economía procesal y al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas el que se inadmita ahora el recurso contencioso-administrativo para remitir a la parte a otro recurso posterior.”

– Tercero, la Sala afina la pluma y salva hábilmente el escollo de que el recurrente formuló lo que calificó de “recurso de reposición” ( técnicamente prohibido frente a reglamentos) del siguiente modo: « en el presente caso, el llamado “recurso de reposición” no deja de ser una petición a la Administración, y ante su denegación por la Administración es posible impugnar tal acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo; es decir, el escrito, aunque se calificase de recurso de reposición, pudo ser considerado una solicitud de modificación por la Administración de la RPT ( art 110.2 de la Ley 30/1992); y ante su denegación, el recurso se interpone contra la misma, e indirectamente contra la RPT; por lo que, en definitiva, debe rechazarse la inadmisibilidad alegada, debiendo entrar a conocer del fondo del asunto».  Relación de Puestos

5. Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de Octubre de 2012 (rec.2741/2011) confirma la Sentencia castellano-manchega pero lo hace acudiendo a una técnica sorprendente.

Así, se apoya en la aplicación analógica de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional sobre la posible declaración de extemporaneidad del recurso de amparo por uso de recursos jurisdiccionales improcedentes, de manera que :

“En el caso actual,mutatis mutandis, la cuestión sobre la procedencia o improcedencia del cuestionado recurso administrativo, habida cuenta la oscilante jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, justifica que la recurrente considerase adecuado y pertinente el recurso administrativo que utilizó y que no pueda aceptarse en este caso, aún en el hipotético supuesto de que se considerase como disposición general la RPT, la alegada extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo por el hecho de haber acudido a dicho recurso administrativo antes de interponer el contencioso- administrativo.”

Quizás no es ajeno a este planteamiento que el ponente, Vicente Conde Martín de Hijas, fue hasta fechas recientes magistrado del Tribunal Constitucional.

Sin embargo, el Tribunal Supremo va mas allá y sienta una construcción dogmática muy interesante, aunque confieso que he tenido que leerla varias veces para enterarme de si estamos ante ostras o caracoles. Veamos:

« En todo caso la consideración de las RRPT como actos administrativos, sin perjuicio de su consideración como normas a efectos procesales, tiene indudable cobertura en una reiterada jurisprudencia, de la que puede aludirse, como más reciente a la Sentencia de 4 de julio de 2012, dictada en el Recurso de Casación 1984/2010.  Con arreglo a ella resulta procedente en este caso la consideración de la RPT impugnada como acto administrativo, y ligado a esa condición el tratamiento legal de su notificación o publicidad, el del recurso administrativo previo al recurso contencioso- administrativo y el cómputo del plazo para éste, no siéndolo en cambio el tratamiento pretendido por la recurrente en casación.                                                     

             Entrando en el marco de la jurisprudencia referida, debe advertirse que el singular tratamiento de las RRPT a efectos procesales, en todos los casos en que se ha hecho, se ha referido a tramitación procesal propiamente dicha, y es claro que la procedencia o no de un recurso administrativo, como es en este caso el de reposición, es algo, aunque previo al proceso, diferente de una cuestión procesal estricta. ».

 Con toda prudencia,  y cediendo a mi gusto por las imágenes, creo que el Tribunal Supremo nos está diciendo que las RPT tienen cuerpo de acto administrativo “en la vida terrenal de la vía administrativa”, y alma de reglamento “en la vida celestial del proceso contencioso-administrativo”. O sea, cuestión de temporada.

 

 

10 comments on “Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿ carne o pescado ?

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  2. La argumentación del Tribunal Supremo (en concreto, lo que Sevach llama, irónicamente, “construcción dogmática muy interesante”) es incomprensible y deplorable. No había necesidad de semejante “construcción” para llegar al resultado, razonable, al que se llegó.

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  3. Apreciado Sevach, sobre la naturaleza jurídica de las RPT bueno es repasar la precedente STS de 04/07/2012 (rec. 1984/2010), especialmente en su Fundamento de Derecho Quinto. En dicha sentencia el Supremo analiza, por primera vez, la procedencia de la cuestión de ilegalidad en relación con las RPT, concluyendo “que no pueden plantearse Cuestiones de Ilegalidad en relación con las Relaciones de Puestos de Trabajo, al no ser una disposición de carácter general”. Conclusión que resulta soprendente cuando en el propio FD 5º se confirma la doctrina jurisprudencial de la viabilidad de la impugnación indirecta de las RPT. O sea, impugnación indirecta, si; cuestión de ilegalidad, no. Si ya estaba bien liada la naturaleza jurídica de las RPT (que si acto, que si disposición general), pues…. más leña al asunto.
    El caso es, querido Sevach, que en dicha sentencia de 04/07/2012 nuestro estimado magistrado Vicente había formulado un voto particular en el que ya precisaba que “Creo que esta solución viene a introducir un factor más de confusión en la jurisprudencia sobre la calificación de las relaciones de puestos de trabajo en la alternativa conceptual acto-norma. No comparto la calificación de las relaciones de puestos de trabajo como normas, que nuestra jurisprudencia consolidada, referida en la sentencia, viene proclamando a efectos procesales. Tal concepción da lugar a la situación, para mi inaceptable, de que para unos efectos dichas relaciones son una cosa y para otras otra distinta, lo que provoca en su conjunto una gran inseguridad jurídica.
    Considero que tales relaciones no son a ningún efecto normas, sino actos de autoorganización, cuyo régimen jurídico, en todas sus vertientes, debe ajustarse al de los actos administrativos, y no al de las disposiciones generales, pese a que, sin convicción propia, me haya visto obligado a acatar sobre el particular la jurisprudencia consolidada”.
    Criterio que comparto, ya que si, a efectos procesales, procede la impugnación indirecta de una RPT (al amparo del art. 26 LJCA) no se entiende, ni leyendo atentamente la mencionada STS, como es que no procede la cuestión de ilegalidad del art. 27 LJCA.
    Lógicamente, el magistrado Vicente Conde Martín de Hijas, en su condición de ponente de la STS que comentas, la de 23/10/2012, insiste sobre la naturaleza de acto de las RPT.

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    • Coincido plenamente. La Ley dice muy claramente que son instrumentos para ordenar los puestos de trabajo. De ahí a ser considerados reglamentos hay un abismo. Dando por sentado que una RPT es un instrumento, si lo miramos en el diccionario de la RAE, éste nos dice que en derecho es una “escritura, papel o documento con que se justifica o prueba algo”.

      Cualquier ciudadano al margen del mundo jurídico, con solo desarrollar el acrónimo, pensará usando el sentido común que una RPT es como un inventario pero de puestos de trabajo. ¿Alguien dentro y fuera del mundo jurídico ha considerado alguna vez como reglamento el inventario de vehículos de la Guardia Civil? ¿Aceptamos catálogo de la biblioteca municipal como conjunto de preceptos?

      La Ley dice además que ese inventario, en honor a la transparencia, ha de ser público, lo cual en no pocos casos es una quimera. Reto a cualquier lector de este blog a que encuentre la RPT del profesorado de cualquiera de las seis universidades públicas de Madrid. Pero bueno, será un descuido, no vamos a ser malpensados ya que nuestras instituciones del conocimiento no tienen nada que ocultar, ¿verdad?

      Un saludo.

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      • Creo que el planteamiento no es el adecuado. A efectos de impugnación, la RPT debe asimilarse a un reglamento, en el sentido de permitir una impugnación indirecta (a través de sus actos de aplicación); no cabe otra alternativa desde la perspectiva de la tutela judicial efectiva.

        Pensemos en un supuesto:
        1. Funcionario A, tomó posesión en febrero de 2017.
        2. La RPT aprobada es de abril 2016.
        3. En 2019 sale un concurso con base en la RPT de abril de 2016, que restringe un puesto a un cuerpo al que A no pertenece.

        Si no se admite la impugnación indirecta, funcionario A nunca podría reaccionar jurídicamente frente a la posible ilegalidad de la RPT, dado que cuando se aprobó la RPT sería más que dudosa su legitimación para impugnarla.

        Es decir, en definitiva:
        1. Jurídicamente es un acto condición, pero conpeculiaridades dado que al ser un instrumento de autoorganización, tiene más margen de efectuar cambios sin recurrir a procedimientos de revisión de oficio.
        2. A efectos de impugnación, se permite su impugnación directa y la indirecta.

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  4. Si me perdonan que haga referencia a un artículo mio en la Revista General de Derecho número 670-671, Julio-Agosto 2000, titulado Las relaciones de puestos de trabajo: Su naturaleza jurídica y problemática, en él venía a considerar que las relaciones de puestos de trabajo son el resultado de un conjunto de actos administrativos, de substrato técnico, un complejo de actos que correspondiendo a distintos departamentos necesita de una aprobación superior del gobierno de turno que se manifiesta formalmente como un sólo acto ordenador. Pero lo más importante, desde mi punto de vista, es que a la hora de resolver acerca de ellas por parte de la jurisdicción, lo que hay que considerar es todo el expediente que formal y técnicamente las justifican y que suponen su racionalidad y fundan la necesidad de los requisitos que se establecen respecto de los puestos de trabajo a efectos de su provisión. Si los Tribunales no exigen esta justificación y los actos que la implican, la mayor parte analíticos y de carácter técnico y profesional, como son los análisis de cada puesto, la descripción de tareas del propio funcionario respecto de aquél, la consideración al efecto del analista y la clasificación resultante, todo conforme a unos principios y sistema establecidos previamente y públicos, el juicio no accederá al fondo del problema y si no existe justificación o principios establecidos ni sistema alguno, la relación, desde mi punto de vista, es anulable al carecer de fundamento; es, simplemente, una comedia y un fraude. No es una tarea simple, necesita dedicación permanente y órganos especializados, pero la realidad es que lo normal es que se realicen de modo bastante arbitrario y a conveniencia.

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  5. Muy interesante tu post, amigo Sevach. Por cierto, esa secuencia de “Espartaco” a la que aludes, recuperada en el proceso restaurador que tuvo lugar a principios de los noventa, tiene una curiosa anécdota: se tenía la imagen de la secuencia pero no la voz ni el guión. Kirk Douglas guardaba una copia íntegra de dicho guión, y Tony Curtis pudo “recuperar” su papel de Antonino y doblarse, no así Laurence Olivier, que había fallecido ya; la viuda del gran actor inglés manifestó que la única persona que podría doblar dignamente a su marido era Anthony Hopkins y, en efecto, fue este actor quien puso la voz a Olivier en dicha secuencia de las ostras y los caracoles

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  8. Estoy metida en un contencioso contra Correos y telégrafos por haber sido cesada en un puesto de libre designación. Mi abogado ha solicitado la RPT en el centro donde yo trabajaba y Correos aduce que desde que Correos es Entidad Pública Empresarial no hay tal RPT.
    Tratábamos de demostrar que Correos hace un uso indiscriminado de esta figura ( incluso en puestos menores, de nivel 14 ) y nos hemos quedado un poco extrañados de la respuesta.
    Alguien puede asesorarnos en este sentido?¿Puede ser una triquiñuela legal de Correos?

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