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Evaluación del desempeño del funcionario público : asignatura pendiente

IMG_9440Recientemente comenté que me hubiese gustado que en el flamante Acuerdo del Gobierno con los sindicatos sobre empleo público, se hubiese incorporado alguna estipulación realista para el desarrollo de la pieza fallida del Estatuto Básico del Empleado Público, relativa a la evaluación del desempeño, como eje para facilitar la promoción, licencias o remuneraciones de quienes desarrollen su labor cuantitativa o cualitativamente mejor. Y es que si la tripulación está contenta, la buena singladura está asegurada.

Se trataría de encontrar la llave o receta para poder evaluar el desempeño de cada puesto de trabajo, tanto para obtener una mejora de la eficacia de la administración como para incentivar a sus agentes, y de este modo compensar a esa masa silenciosa de funcionarios que tienen visión institucional y de servicio público y destierran el “vuelva usted mañana”, frente a la exigua minoría parasitaria de los han optado por “sacar oposición y echarse a dormir”, o por encastillarse en la rutina y el desinterés. El pastor público tiene el deber de evitar que las ovejas negras mancillen la imagen y el rendimiento del rebaño.

Sé que la evaluación del desempeño es un caballo de batalla difícil de domar pero me he tropezado con una lectura que ofrece claves objetivas e ilustrativas de como acometer tan necesaria como difícil labor. Se trata del estupendo ensayo del profesor Juan José Rastrollo Suárez, titulado “Evaluación del desempeño en la administración: hacia un cambio de paradigma en el sistema español de empleo público” (Ed.tirant lo blanch,Valencia, 2018).

Veamos una rápida presentación de lo que nos aguarda y de los peligros de este laberinto de la evaluación del rendimiento.El autor, joven y versado administrativista, aborda con rigor y valentía la evaluación del desempeño en las administraciones públicas, partiendo de los principios y metas que están en juego cuando se trata de evaluar a los empleados públicos: la eficacia, la transparencia, la buena administración y el derecho de participación ciudadana. A continuación, como buen explorador de un territorio asilvestrado, se asoma a las experiencias y modelos de otros países, singularmente del americano, francés, italiano, alemán y portugués, exponiendo con frescas pinceladas las técnicas, virtudes e inconvenientes.

A renglón seguido se adentra en los sistemas de evaluación aplicados por las Comunidades Autónomas en España con desigual factura y fortuna.

Y así, mostrando el panorama exterior e interior de la evaluación del desempeño de puestos de trabajo, la obra nos conduce por un tema escurridizo tanto a las plumas del Derecho Administrativo como de Ciencias de la Administración, para desembocar en conclusiones claras y lúcidas.

Entre otras, alza los principios de participación y transparencia, como clave de bóveda del modelo a implantar. Asimismo, para evitar alzar puentes en el vacío insiste en la necesidad de establecer Relaciones de Puestos de trabajo, serias, ordenadas y adecuadas a la realidad, de manera que se puedan establecer objetivos o pautas de rendimiento.

Como receta frente al subjetivismo de las valoraciones y evitar el abuso de conceptos generales y difusos por la normativa del ramo, postula la implantación de Agencias de Evaluación externas, distintas y distantes de la administración evaluada (estatal y/o autonómicas), bien para fijar los objetivos o bien para resolver los eventuales recursos frente a las evaluaciones internas, al estilo del modelo italiano o inglés.

En definitiva, esta obra colma una laguna teórica importante (pese a las notables aportaciones de Luis Miguel Arroyo Yanes, Federico Castillo Blanco, Rafael Jiménez Asensio, entre otros muchos más que me disculparán mi falta de tiempo para leerles o de memoria para recordarles). Y junto a ello, una laguna de la praxis administrativa porque por mucho que los políticos incluyan en su programa tal evaluación de rendimiento y la pidan los propios sindicatos, no es tan fácil su implantación.

Me atrevo a apuntar algunas razones sociológicas de ser la asignatura fallida.

Las autoridades dan prioridad a su estabilidad y paz social y no desean lidiar fuentes de conflicto sobre la función pública. Los políticos siempre han considerado a la función pública como problema y no como solución.

Los sindicatos tienden a la aplicación de  la mancha de aceite de la igualdad cuando se trata de mejoras para los empleados públicos y en armonía con su papel protector, tienden a minimizar las consecuencias negativas de las evaluaciones. Además cuentan con la dificultad de responder y dar cuentas ante un doble colectivo con doble rasero, los labores y los funcionarios, que comparten un mismo patrono.

Por su parte, los ciudadanos tienden a juzgar toda la administración y todos los empleados según su singular experiencia, y dado que normalmente la administración actúa con funciones de policía que limita o sanciona, o presta servicio público que cuesta ( y es cicatera con el fomento de incentivos y subvenciones), pues se juzga a la parte funcionarial por el todo, y así los empleados salen mal parados de la valoración ciudadana.

Baste pensar lo fácil que resultaría evaluar el rendimiento del personal de un circo: el número de entradas vendidas, la intensidad y duración de los aplausos, el número de caídas o fallos en la ejecución del espectáculo, los comentarios de los espectadores a la salida del circo (críticos o elogiosos), o el criterio del Director del circo, normalmente alguien que fue artista antes, siempre respetado; ello sin olvidar que los artistas saben que su futuro profesional en ese u otro circo depende de su éxito y dedicación, como su movilidad entre las distintas labores del mismo circo.

En cambio, si vamos al circo de la administración nos encontramos con una fronda de obstáculos para valorar el desempeño del trabajo: el indicador de usuarios no sirve porque hay unidades de mucho trasiego (ej.multas de tráfico) y otras escaso (Ej.gestión del cementerio municipal), volumen ajeno al interés o rendimiento del funcionario. Los errores del funcionario o son impunes, o son imputables a la autoridad que resuelve … cuando quiere resolver y en el sentido que lo hace. Los comentarios de los usuarios en la calle siguen la leyenda negra de los empleados públicos (leña al mono, como tuve ocasión de comentar en Los diez pecados capitales de los empleados públicos, Ed.Amarante,2015). Y además, los directivos públicos suelen ser reclutados políticamente y con duración temporal.  En esas condiciones…¿quién es capaz de establecer mecanismos de evaluación del desempeño fiables, serios y rigurosos?, ¿quién le pone el  cascabel al gato?

i006_th_bell_catPues a tan difícil reto se enfrenta Juan José Rastrollo en su ensayo, alejándose de la palabrería vacía, de los logaritmos y de leyes huecas, para centrar el problema en sus justos términos, formular su diagnóstico y apoyándose en las soluciones comparadas y sus originales reflexiones, ofrecer recetas que sin duda, serán de inmensa ayuda a directivos, sindicalistas y responsables de recursos humanos. Enhorabuena, Juanjo.

19 comments on “Evaluación del desempeño del funcionario público : asignatura pendiente

  1. Estimado J.R.
    Creo que en este asunto todo el mundo peca de ingenuo. Se pretenden trasladar métodos de la empresa privada (normalmente de la empresa privada de hace 20 años) a la Administración Pública para controlar el rendimiento de los empleados. Esto, sin embargo, es sencillamente imposible por una razón. Si el método utilizado no funciona en la empresa, esta desaparece porque deja de ser competitiva en el mercado. Si el método no funciona en la Administración, esta empleará más recursos para conseguir que funcione: creará comités, órganos de control, nuevos procedimientos, más papel (físico y digital), que hará que el servicio sea cada vez peor.
    Te pondré un ejemplo. En el Ayuntamiento de Madrid antes la gente pedía una licencia y podía ir cualquier día a hablar con los técnicos municipales para comentar las dudas, etc.; las licencias tardaban en concederse, pero la gente sabía a qué atenerse. Luego, por razones de “racionalización” del trabajo de los técnicos, pusieron tres días a la semana, un par de horas. Luego no permitieron que se atendiese a la gente sin cita previa. Luego las citas previas te las daban con meses de antelación (me ha ocurrido que me dieron 10 días para alegar, pedí vista del expediente y me dieron cita más de tres meses después, cuando ya había resuelto la Administración e, incluso, se había interpuesto recurso de reposición). Ahora el AGA (la Agencia de Actividades) simplemente no recibe a nadie (para evitar tentaciones de corrupción a los técnicos). Lo cierto es que antes cualquier ciudadano podía acceder a un funcionario que le explicara los asuntos y ahora es simplemente imposible. Como siempre, los únicos que podrán acceder serán los “iniciados”, o sea, los que tengan el teléfono del técnico en cuestión. La corrupción ¿Era más posible antes o ahora?
    Lo de las Agencias externas de evaluación es una patraña. No es más que otra forma de dar gabelas a amiguetes para que a final de año hagan un informe que nadie se lee y carece de ningún resultado práctico. O acaso ¿Van a proponer las Agencias externas cesar a funcionarios, reducir los servicios y conseguir que se atienda con educación a los ciudadanos? Risas de fondo.
    Si vamos a un burguer, un medio milenial (la mayoría de los empleados son jóvenes a tiempo parcial), nos sonríe y nos atiende como si fuéramos el cliente más importante. Si vamos a la Administración habrá suerte si nos encontramos un empleado comprensivo o que no nos dé una mala contestación ¿Por qué esta diferencia? Es muy simple, si el medio milenial no nos atiende bien le despiden, mientras que el funcionario que nos atiende mal, con suerte será premiado con un puesto menos penoso que atender al público.
    La única cosa razonable que se puede hacer con la Administración es reducirla lo más posible para que moleste lo menos posible, eliminar requisitos, suprimir reglamentos, y dejar respirar a los ciudadanos.
    Saludos y, de nuevo, gracias por tu Blog

    • Carmen

      Vaya, uno que no ha pillado el mensaje de este articulazo y se mantiene en el topicazo generalista. En fin…

  2. Andrés

    Y quién hace la evaluación? los sindicatos? los políticos? Hay que reivindicar la vuelta a las oposiciones siempre y cuando éstas sean limpias. Título y oposición. La denominada carrera administrativa en manos de los políticos sólo sirve para que medren y asciendan los siseñores del gobierno de turno. Hay que aplicar lo establecido por la Unión Europea. Supresión de laborales en la Administración salvo puestos muy específicos y justificados. Una normativa unitaria para toda la función pública y un acceso mediante titulación y oposición ante Tribunales independientes donde prevalezcan el mérito y la capacidad. Soñar es gratis.

    • igortrek

      Estimado Andrés:
      Creo que ninguna de esas medidas conseguirá nada.
      De hecho, normalmente, los que peor funcionan en la Administración no son los laborales e interinos, sino precisamente los funcionarios de carrera. Así que en esta cuestión hemos de debatirnos entre la Escila de la ineficiencia y, por qué no decirlo, incompetencia de los funcionarios; y el Caribdis de los nombramientos partidistas.
      Dicho de otro modo, parece que el debate es entre la paralizacióin de la Administración o el partidismo de la Administración.
      El modelo actual, sin embargo, participa de ambos males, pues en la Administración conviven funcionarios que hacen todo lo posible por paralizar el funcionamiento de la sociedad, con designaciones a dedo que intentan que la Administración funcione aunque sea en una dirección determinada (normalmente no la más adecuada).
      Hay un libro clásico de Anthony Downs, “Inside Bureaucracy”, que explica con bastante crudeza, mediante la aplicación de las técnicas del análisis económico a las instituciones, muchos de los motivos de los males que aquejan a la Administración. Y eso en un país mucho más abierto, transparente y beligerante con el exceso de poder de la Administración como son los EE.UU. En España, donde el primer pensamiento del ciudadano es ¿qué Administración me lo puede arreglar? ¿Cómo poner coto a una Administración que está ahogando la actividad económica y el libre desarrollo de la sociedad?
      Creo que la única solución razonable es ir a la raíz del asunto y, simplemente, suprimir todas aquellas leyes, normas, imposiciones, controles, etc., y, consiguientemente, todos los órganos, organillos, jefes, jefecillos, comités, pseudocomités, etc. que paralizan la sociedad ¿Cómo es posible que cada vez que se quiera mejorar algo en la Administración en lugar de preguntarse si es necesario se dice vamos a crear otro órgano para vigilar que funcione? ¿Quid custodies ipsos custodes?
      Creo que fue Madison, en el Federalista, que dijo que “Si lo hombres fueran ángeles, el gobierno no sería necesario”, pero añadió algo más importante “Si los gobernantes fueran ángeles, no sería necesario establecer un sistema de controles sobre estos”. La clave, por tanto, se encuentra en dar el mínimo poder a los gobernantes, para que el control sobre estos deba ser también mínimo.
      Reduzcamos la Administración, olvidémonos de las evaluaciones, controles, nuevos órganos, nueva burocracia, y vayamos al grano ¿Qué es necesario y qué no lo es?
      Saludos a todos, y gracias J.R.

  3. Anónimo

    Otro problema que surge en este tema es que, en los proyectos de Función Pública al respecto, la evaluación es solo de arriba a abajo y no incluye la valoración de los superiores por parte de los subordinados porque, entre otras cosas, el grupo A1 no tiene ningún interés en ser evaluado por nadie.
    Además, nos dieron un curso sobre evaluación del desempeño y nos dijeron que esta técnica no funcionaría, creo recordar aunque no estoy seguro, “si las retribuciones se ligaban a ella”. Y le dije al profesor: pues no sé qué hacemos aquí, ya que Función Pública es eso precisamente lo que quiere hacer según el último borrador que he leído. Yo me jubilaré y nunca veré esta evaluación funcionando…

  4. Contencioso

    Mi aplauso para los comentarios de igortrek y Andrés, que entiendo dan en la diana del problema.

    El servicio público no es una empresa privada ni puede ni debe serlo, y los criterios de ésta no sirven aquí. Entre otras cosas, porque tampoco tenemos los recursos de una empresa privada, y me limito a un ejemplo. Si soy un abogado cuyo despacho se satura de clientes de preferentes, pues subcontrato a otro(s) abogado(s) y solucionado, ya que los ingresos adicionales de mas clientes me lo permiten. Si soy el Juez que tiene esas preferentes en el juzgado … me lo como con patatas y no puedo ni cerrar la ventanilla ni subcontratar a nadie, ni nada.

    Y en cuanto a la evaluación, en el país del amiguismo, la arbitrariedad y la corrupción, no quiero ni pensar lo que puede ocurrir. Como decía un magistrado del TS jubilado recientemente en una entrevista, cuando oigo mérito y capacidad me dan ganas de salir corriendo. Es la excusa habitual para enchufar a alguien de manera vergonzosa y descarada, y ahí están los análisis de la plataforma por la independencia judicial sobre los nombramientos de los últimos años. Ojalá se desterrara definitivamente de nuestra administración todo lo que no sea estricta y taxativamente reglado. Cualquiera que sea el mal derivado de tanta rigidez nunca será peor que el de la laxitud y arbitrariedad que reinan en la actualidad.

    Saludos

  5. Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. .

  6. Iletrado

    Absolutamente de acuerdo: “para evitar alzar puentes en el vacío insiste en la necesidad de establecer Relaciones de Puestos de trabajo, serias, ordenadas y adecuadas a la realidad, de manera que se puedan establecer objetivos o pautas de rendimiento”. Y no las tenemos, con lo cual pensar en correr cuando todavía no hemos aprendido a caminar me parece una entelequia.

  7. Gracias por sus magníficos artículos.
    Yo tan sólo pondré un ejemplo práctico del que he sido testigo directo; Un Secretario General (con rango de viceconsejero) de mi Comunidad Autónoma , puso a trabajar a su equipo en diseñar un proyecto integrado para que todos los que tuvieran que intervenir en un procedimiento ( en este caso ayudas y subvenciones) supieran en cada momento en qué fase se encontraba el expediente, hubiera llegado o no a la fase en la que cada uno interviniera, e incluso poder acceder a él posteriormente a su tramitación. Este Secretario General lo planteó en en Consejo de Dirección ampliándolo incluso con un sistema de rendimiento individual de cada tramitador… y…¿sabeis cuál fue la respuesta del Viceconsejero (politico)?
    Quedan dos años de legislatura y todo aquello que no puedan ver mis ojos en cuanto a resultados y réditos no se hará. Pasemos al siguiente punto del orden del día. Gracias y saludos!

  8. Jesús S

    No entiendo las críticas a la evaluación del desempeño, en nombre de la imparcialidad y el rigor de la función pública, con elogio añadido del mecanismo memorístico y aborregado de las oposiciones de y para toda la vida.

    ¿Qué rigor y qué imparcialidad? Es precisamente la ausencia de evaluación del desempeño la que nos ha convertido en una organización alejada de los ciudadanos, extremadamente celosa de los privilegios administrativos, llena, si no de corrupción, si de corruptelas a mayor beneficio de la buena vida de algunos funcionarios y políticos.

    Quienes ejercen la función pública convencidos de que el servicio a la ciudadanía y al interés público es lo que justifica su sueldo, son los primeros interesados en que se articule un sistema de evaluación del desempeño (con consecuencias retributivas) que destierre el café para todos sindical , y no cabe desdeñarlo diciendo que somos el país del amiguismo y la corrupción, porque ese tipo de argumentación abunda en que lo sigamos siendo, y en el desánimo de nuestra juventud. Es algo similar a lo de “todos son iguales” y “no quiero saber nada de política”.

    Como bien se desprende del comentario de Sevach, no hay ningún interés desde el poder o el sistema en que se implante una rendición de cuentas -que no otra cosa es la evaluación del desempeño- de la buena Administración (como no hay ningún interés en tener una administración de justicia rápida y eficaz) ¿Por qué será?

  9. Anónimo

    Jesús, el problema no es la evaluación del desempeño sino quién y con qué criterios va a evaluar. Desgraciadamente, con los políticos que tenemos en España cualquier sistema de evaluación del desempeño se convertirá rápidamente en la manera de favorecer a amiguetes y castigar a los enemigos o a quienes simplemente hacen su trabajo, cuando no en un castigo al ciudadano en los casos de las potestades de intervención. Ejemplos de perversidad en ese sentido los tenemos en la Guardia Civil (Productividad por denuncias de tráfico) y Hacienda (Productividad en inspecciones), siendo especialmente sangrante este último, al haber propiciado multitud de liquidaciones posteriormente anuladas por los tribunales, pero cuya productividad nadie devuelve. Saludos.

    • Anónimo

      Te dejas, entre otros- que seguro los hay- a los médicos, sin generalizar, que dan el porcentaje de evaluación de discapacidad (al menos en Barcelona), si no criminal, si deleznable. Particularmente creo que el sistema es para unos pocos y de estos pocos son demasiados los que se atreven a mirar al ciudadano por encima del hombro. Pero es que el sistema está mal ¿Hay alguna Administración, que teniendo el deber de hacerlo, se encargue de que los bancos dejen de fastidiar a los ciudadanos consumidores?¿Qué garantías tenemos de servicios de cualquier tipo?¿Porqué ha de denunciar siempre el ciudadano incluso en aquello que es público y notorio?¿Hasta dónde va a llegar la mentira del aumento salarial a los funcionarios ¡hasta dónde su frustración! cuando vean que no es más que agua de borrajas? ésto me recuerda a las promesas de F. González y Corcuera y de aquellos polvos, éstos lodos. Saludos a todos.

  10. sed Lex

    En Asturias ya tenemos una evaluación del desempeño, no sé si acertada o no, y desde luego con bastantes defectos, pero luego no nos pagan los correspondientes niveles de carrera, lo que lleva al cabreo y la frustración de expectativas.

    Pero, además, apenas existen las evaluaciones negativas, pues, al margen de una cierta laxitud cuando están justificadas, yo creo que, con cierta razón, se ha llegado al convencimiento de que solo llevan a empleados inamovibles más frustrados, más a la defensiva y más encastillados en cargarse de razones para el “pues ahora hago menos”, y con peor ambiente (o clima laboral, como se dice ahora) lo que tampoco redunda en beneficio de un buen desempeño.

  11. Feliciano García

    En las FF AA y la Guardia Civil llevan años con un sistema de “evaluación permanente”, de forma que quienes aspiran a ocupar las cúpulas de los Ejércitos y de la Benemérita se encuentran sometidos a todo tipo de pruebas periódicas y controles desde el mismo día en que egresan de las Academias. Conozco de capitanes y comandantes, casados y con tres o cuatro hijos, estudiando todos los fines de semana, a los casi cuarenta años, para poder acceder a cursos y diplomas que luego baremarán positivamente en sus carreras. El resultado es espectacular: todos los generales saben dos o tres idiomas y tienen varios diplomas y una o dos carreras civiles. De los veinte generales de la Guardia Civil doce son licenciados en Derecho y seis de ellos doctores…

    • Contencioso

      El efecto perverso es que todos los que pasan del servicio y se dedican a hacer bolos, cursos y demás, luego tienen los mayores “méritos” sin haber trabajado como debían, mientras que quienes se han dejado las uñas en el puesto sin tiempo para esas otras cosas son ninguneados. En la judicatura hay numerosos ejemplos de este mismo problema. Asi que cuidado, que las cosas no son siempre tan sencillas como parecen. Saludos.

  12. FERNANDO

    Un tema muy interesante con una respuesta tan sencilla como la que espero algún día encontrar a la pregunta : ¿es imposible lo posible o posible lo imposible?
    Para ser breve, evaluar lo tangible y lo matemáticamente cuantificable es relativamente fácil por lo que los evaluadores siguiendo unos patrones e instrucciones objetivas y consensuadas llegarán a igual resultado en la mayoría de las evaluaciones. Para evaluar aquello que no es tan tangible, primero requiere definir el “objeto” a medir para lo que se requiere un consenso en primero Qué es ese objeto y si resulta una variable o conjunto de variables (factor) determinantes para el propósito de la evaluación o por el contrario son intrascendentes. En segundo lugar, se requiere un método consensuado para medir ese objeto y que permita hacer comparaciones entre diversas mediciones llevadas a cabo en diversos momentos y por diversos evaluadores, sin posibilidad de que dichas mediciones puedan ser alteradas por factores extraños sin que puedan ser detectados y corregidos. Llegados a este punto y una vez obtenidas y consensuadas todas las variables relevantes para evaluar el objeto y su método de medición, hay que neutralizar otras variables que puedan afectar a aquellas que son el objeto de la medición y que podrían alterar los resultados y comprometer su fiabilidad.
    Y como he prometido ser breve, lo dejo aquí por si alguien se ha perdido además del que esto escribe.

  13. Isabel Viciana Perez

    Muchas gracias pues todo lo que usted escribe está lleno de sabiduría y sentido común y como tengo un hijo que estudia, trabaja y prepara oposiciones, puesto que la economía es un poco limitada, me gustaría saber su opinión, si es posible, sobre el mejor sitio para prepararlas en Madrid.

    La situación de mi hijo es la siguiente: le costó adaptarse pues llegó a España cuando tenía 9 años y hablando en ruso. Afortunadamente todos sus problemas han quedado resueltos y está en cuarto de derecho pero, como tiene 28 años, ha pensado prepararse una oposición para poder independizarse y seguir con sus estudios. Es muy inteligente, no porque lo diga yo, sino porque nos lo han certificado, dado que, en nuestra desesperación, buscamos ayuda de profesionales y, la verdad, después de mucho recorrido nuestro hijo está bien, que es lo que nos importa, pero está preparando oposiciciones a administrativo, agente tributario y auxilio judicial. El se ha dado cuenta que el sistema no está muy limpio, ni en las academias, por eso, si usted conoce quien y donde las puede prepara, aunque tengamos que pedir un préstamo, lo pagariamos gustosos por ver el progreso de nuestro hijo.

    Un saludo y perdón por molestarle ________________________________

    • Estimada Isabel: Le honra luchar para que su hijo se independice y con el esfuerzo que supone preparar unas oposiciones. Lamento no poder informarle o recomendarle preparador o academia, pero sí puedo aconsejarle, primero, que aproveche ahora el boom explosivo de plazas tras las vacas flacas; segundo, que prepare varias oposiciones con tronco conexo ( por aquello de aumentar posibilidades); tercero, que consulte los comentarios de los alumnos de academias y preparadores y podrá comprobar si son serios o no.
      Es cuanto puedo decirle. Mucha suerte
      JR

  14. En todas las Administraciones existe una Inspección General de Servicios, que debería vigilar que el número de efectivos es acorde con las necesidades de cada departamento, y realizar controles del desempeño periódicamente. Cuando has pasado por muchos departamentos, observas que donde más trabajo hay es donde menos funcionarios existen, y viceversa. Creo que los funcionarios caraduras se van de rositas porque siempre hay otros funcionarios que les ríen las gracias, o que hacen dejación de sus funciones jerárquicas al no actuar contra ellos, pudiendo hacerlo. Medios para actuar hay, pero voluntad, muy poca.

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