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Acción pública pero no para todos los públicos

justica-justice-fabiano-millani-2ac232b8Siempre he sostenido que la acción pública en derecho administrativo ha prestado un gran servicio (aunque algún aprovechado ha cosechado frutos de esa bondad procesal), pero siendo así nunca entenderé la razón de que el interés público urbanístico sea superior al interés público en garantizar el acceso al empleo público bajo los principios constitucionales o superior al interés público en asegurar la contratación bajo igualdad y concurrencia.

Por eso, antes de comentar una reciente sentencia del Tribunal Constitucional sobre la acción pública, quiero confesar que siempre he reivindicado que se extendiese la acción pública, al menos, a los ámbitos de función pública o contratación del sector público, ya que de no hacerse así, normalmente los beneficiados por las felonías y tropelías serían los únicos legitimados para impugnarlas, aunque se cuidarían mucho de hacerlo para no tirarse un tiro en el pié.

Nadie debería rasgarse las vestiduras y alertar de una eclosión de pleitos en defensa de la pura legalidad, porque ya está el mecanismo de ajuste de la imposición de costas bajo la regla del vencimiento, implantada con alevosía por la Ley 37/2011, de 10 octubre, de medidas de agilización procesal. Y si la sombra de la condena en costas a la desestimación no fuese suficientemente disuasoria de querulantes y pervertidos pues podría incluso legalmente facultarse a los jueces y tribunales para imponer multas en casos que apreciasen ejercicio malicioso de la acción pública.

Lo cierto es que la acción pública existe en ámbitos concretos (vinculados a intereses urbanísticos o medioambientales, o cuando se ejercen acciones en defensa del patrimonio local, o a tenor de alguna legislación autonómica en materia de caza). No deja de ser paradójico que en algunas comunidades autónomas cualquiera pueda impugnar la concesión de una licencia de caza del lagarto y en cambio no pueda impugnarse la concesión del servicio municipal de basuras si no se es una empresa licitadora.

Pues bien, en estas divagaciones, me tropiezo con una reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, STC 97/2018 de 19 de septiembre, en que enfrenta la constitucionalidad de este fragmento de una ley vasca que se ocupaba del uso de viviendas fuera de la función social por estar desocupadas o deshabitadas. El apartado legal que aquí interesa y era cuestionado disponía: “Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente la observancia de la presente ley, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución”.

No tiene desperdicio la salida del Tribunal Constitucional. Me maravilla lo que puede hacerse con un poco de papiroflexia jurídica y con el privilegio de ser el último en decidir. Veamos.

La abogacía del Estado argumentaba la inconstitucionalidad del precepto transcrito con una argumentación a mi modesto juicio, muy sólida:

La previsión impugnada establece la acción pública “para exigir ante los órganos administrativos y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente la observancia de la presente ley, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución”. De este modo se exime al recurrente de la obligación de acreditar la concurrencia de un interés legítimo o vínculo concreto con el objeto del procedimiento.El cerrojo, Acuarela sobre papel, Francisco Díaz Tripiana Esta acuarela ha sido seleccionada en el IX Certámen Nacional de la Acuarela, de Málaga

La competencia autonómica en materia procesal se limita a las concretas particularidades impuestas por la especificidad de la regulación autonómica sustantiva a la que sirvan las normas procesales (se cita la STC 47/2004, de 25 de marzo). La configuración de una acción pública en materia de vivienda no estaría amparada en particularidades propias de la regulación autonómica, por lo que infringiría el artículo 149.1.6 CE.

El Tribunal Constitucional analiza un doble plano, el de la legitimación en vía contencioso-administrativa y el de la legitimación en vía administrativa.

SOBRE LA LEGITIMACIÓN EN VÍA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. La Sentencia constitucional parte de que el controvertido art.6.1  dispone “Será pública la acción para exigir …ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente…”. En este punto la Exposición de Motivos de la Ley vasca – que no figura en ninguna linea de la sentencia constitucional- era ambiciosa e incorporaba esta inequívoca afirmación: “junto con la acción pública que se instaura en materia de vivienda para la más amplia legitimación en la exigencia del respeto de la legalidad, se atribuye a sus titulares el recurso a la vía jurisdiccional precisa para hacerlo efectivo allí donde sea incumplido por los poderes públicos obligados, en una previsión inédita en la legislación española hasta este momento.”

Y así el Tribunal Constitucional aprecia su inconstitucionalidad pues el monopolio del campo procesal (149.1.6 CE) es estatal, así que se remite a una sentencia próxima sobre precepto homólogo valenciano y declara:

La STC 80/2018, FJ 5 a), ha declarado la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “y jurisdiccionales” por invadir el ámbito competencial reservado al Estado por el artículo 149.1.6 CE. Procede pues remitirnos a esta Sentencia y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del inciso “y ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción competente” de la Ley vasca 3/2015.

SOBRE LA LEGITIMACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA.- Aquí el Tribunal Constitucional cambia de idioma, y comienza aclarando que para iniciar los procedimientos administrativos, siempre que sean de ámbito competencial autonómico, bien puede el legislador regional establecer la acción pública, y así argumenta:

A través de esta acción pública administrativa, el legislador vasco permite que cualquier ciudadano pueda denunciar los incumplimientos de la Ley, así como abrir los procedimientos relacionados con la legislación en materia de vivienda a una más amplia participación ciudadana.

Esto es constitucional y para el Tribunal Constitucional no es objetable porque:

La circunstancia de que ciudadanos no singularmente afectados ni vinculados al objeto del procedimiento puedan hacer valer la normativa sobre vivienda ante las autoridades administrativas del País Vasco tampoco menoscaba la competencia estatal en materia de legislación procesal (art. 149.1.6 CE). Que alguien tenga atribuida legitimación para intervenir o recurrir en la vía administrativa no implica necesariamente que tenga legitimación para hacer lo propio ante los tribunales. Quien haya ejercido la acción popular administrativa prevista en el controvertido artículo 6.1 tendrá legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo solo si cumple los requisitos que ha regulado el Estado al amparo del artículo 149.1.6 CE.

images (32)El artículo 19 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, condiciona la legitimación a la concurrencia de un interés personal en el recurso, esto es, la afectación de derechos o intereses propios [letra a)]. Entre los supuestos especiales o extraordinarios de legitimación existe la “acción popular” ante los tribunales, pero solo “en los casos expresamente previstos por las Leyes” [letra h)]. De modo que, al atribuir la acción pública administrativa, el precepto controvertido permite que un ciudadano cualquiera, por el solo hecho de serlo, haga valer la Ley vasca 3/2015 y su desarrollo normativo ante las Administraciones públicas, pero no ante los jueces y tribunales. En el ejercicio de la competencia atribuida en el artículo 149.1.6 CE, la Ley 29/1998 ha optado por excluir la acción popular jurisdiccional, salvo que una ley estatal la haya previsto específicamente.

En consecuencia, procede descartar que el artículo 6.1 de la Ley vasca 3/2015 invada competencias estatales (art. 149.1.18 CE) por atribuir a todos los ciudadanos acción pública “para exigir ante los órganos administrativos” “la observancia de la presente, así como de las normas, disposiciones, planes y programas que se dicten en su desarrollo y ejecución”.

Veamos mis personales reflexiones:

  • O sea, que el interés que es legítimo en vía administrativa, desaparece en la vía contenciosa, y así cabe un interés por la legalidad que como el gato de Schrödinger “está vivo y muerto a la vez”.
  • La acción pública llega solamente a la dimensión pública administrativa, pero no a la dimensión pública jurisdiccional, porque hay un Estado-administrativo que abre sus puertas con generosidad y un Estado-jurisdiccional que las cierra, aunque se haya pasado previamente por aquéllas sin peaje alguno.El ciudadano sin interés legítimo específico podrá en estos casos – de ley autonómica habilitante- denunciar, solicitar o recurrir en vía administrativa, pero frente a la respuesta o silencio no podrá ir a la jurisdicción contenciosa.
  • Y eso que el Supremo nos había acostumbrado a creernos que si la administración admitía la legitimación en vía administrativa no podría después ir contra sus propios actos y negarla o cuestionarla en vía contencioso-administrativa.doblete
  • También me sorprende que lo que es procedimiento administrativo común se recorta en el campo de la legitimación para iniciarlo que parece es señorío autonómico cuando se trata de procedimientos de su competencia. Y es que son difíciles de comprender las razones para que igualmente no se extienda la competencia autonómica mas allá de la legitimación a cuestiones de trámites, terminación o recursos. Al fin y al cabo, puestos a recortar la normativa básica de procedimiento común, ya que empezamos…

En fin, agradezco nuevamente la oportunidad de meditar que me brinda el Tribunal Constitucional.

8 comments on “Acción pública pero no para todos los públicos

  1. Fernando Montero.

    ¿Quién puede comprender el sitema Autonómico español? Nadie, por tanto de ahí en adelante todo normal.

  2. Andrés

    ¿Do van leyes? -Do quieren reyes

  3. Lo cierto es que el asunto tiene mucha importancia. Porque, de hecho, la Ley 3/2015 de Vivienda de Euskadi establece obligaciones de prestación cierta a las Administraciones Públicas, sobre todo en materia de promoción de vivienda en régimen de alquiler asequible (por ejemplo, ver párrafo cuarto del artículo 7).

    La negativa de acción pública jurisdiccional viene entonces a suponer que si un ciudadano/a o una entidad en favor de defensa del derecho a la vivienda reclama en vía administrativa a la Administración el cumplimiento de estos deberes públicos, legalmente establecidos, de provisión de vivienda en alquiler y ésta lo desestima (o simplemente no contesta), el recurrente se queda “con un palmo de narices” porque no podrá tener acceso a los tribunales para defender la legalidad establecida.

    Ello salvo que se haga una interpretación extensa del concepto de “interesado” entendiendo bajo el mismo todas aquellas personas que tengan la condición de solicitantes de vivienda en alquiler asequible en los registros públicos; lo que en la práctica vendría a suponer un efecto legitimador tan amplio que lo haría prácticamente equivaler a la acción pública.

  4. javier

    Si el órgano administrativo no resuelve la solicitud de la acción pública y el solicitante no puede hacer uso de del recurso contencioso ante la ficción del silencio, muy fácil se lo ponen a la Administración. No resuelvo nunca.

  5. Fernando

    Y yo desde mi ignorancia me pregunto: si el TC admite que el ciudadano vasco puede ejercer su derecho ante la administración autonómica pero no ante la jurisdicción – salvo que una ley estatal aún no existente habilitase en el futuro ese derecho a la acción pública en via judicial , ¿dónde queda el derecho ese del que creo se habla en el artículo 24 CE, algo sobre la “tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos ye intereses legítimos sin que en ningún caso pueda producirse indefensión”?
    Puede ser que no lo entendí bien o es que tal vez ese día falté a clase y de ahí a que yo tampoco ‘pille’ los razonamientos de los magistrados del TC, pero es lo que en mi caso tiene al ser bastante desconocedor de la materia del Derecho, la Constitución y las leyes. Espero que con el tiempo, el estudio y las enseñanzas de los maestros como el autor del blog, algún día ‘comprenda’….¡lo incomprensible!.

  6. Anónimo

    Me parece que no es tan complicado entender que el TC resuelve en atención a las respectivas competencias, por lo que, al no extenderse la autonómica al ámbito jurisdiccional, la Ley autonomica no puede reconocer una acción publica en el contencioso-administrativo, al estar reservada la competencia al Legislador estatal.

  7. bufeteserramallol

    Comparto la racionalidad de Anónimo, pero es lo que nos dice Andrés; lo que nos lleva al resultado que nos da Javier. Está claro, ¿no?. Para este viaje, no hacía falta tales alforjas. Creo que estamos ante un Estado tan complejo, que no lo entienden ni los franceses.

  8. Pingback: El principio de oportunidad en Derecho administrativo : un virus peligroso | | delaJusticia.com

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