La reciente STC 110/2018, de 17 de octubre desestima el recurso de inconstitucionalidad de la Comunidad Autónoma de Canarias frente a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común. Con este recurso se sigue la estela de la STC 55/2018, de 24 de mayo, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra varios preceptos y se remite a ella, en la que se apreció la que califiqué de parcialísima inconstitucionalidad, aunque afronta un motivo novedoso.
La novedad radica en la impugnación del art.1.2 de la Ley 39/2015 que dispone.
Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
O sea, que el legislador establece una reserva de ley absoluta para cambiar los trámites del procedimiento administrativo común, que se relaja para permitir que los reglamentos estatales o autonómicos por razón de la materia puedan establecer especialidades sobre órganos, plazos y formas.
La Comunidad Autónoma canaria se quejaba de que tal previsión limitaba la potestad de organización autonómica al tener que contar con la habilitación de una previa ley para diseñar trámites distintos en sus procedimientos administrativos.
Veamos la respuesta sucinta del Tribunal Constitucional.
Esto supone, ciertamente, una limitación de la capacidad de autoorganización de las comunidades autónomas, como razona la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias. Ahora bien, esta limitación no puede considerarse lesiva de las competencias de las comunidades autónomas por las siguientes razones:
(i) El precepto controvertido no impide con carácter absoluto o general el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia procedimental por los órganos competentes de las comunidades autónomas.
Antes bien, «las Comunidades Autónomas conservan la capacidad de optar entre los instrumentos legal y reglamentario en una serie no desdeñable de aspectos: órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar» [STC 55/2018, FJ 6 c)].
(ii) La norma controvertida desarrolla una reserva de ley que tiene su fundamento en una garantía constitucional, como ha reconocido la STC 55/2018, FJ 6 c): «Los incisos controvertidos del artículo 1.2 de la Ley 39/2015 inciden legítimamente en la capacidad organizativa de las Comunidades Autónomas para evitar la proliferación de regulaciones procedimentales con legitimidad democrática de segundo grado y dotar de un régimen más estable y trasparente a los procedimientos administrativos, todo ello en desarrollo de una garantía constitucional [art. 105 c) CE]. Hay pues ‘razones constitucionales’ [STC 41/2016, FJ 7 c)] que justifican la reserva de ley establecida».
O sea, la ley básica «aprieta pero no ahoga» (deja la entrada del reglamento en trámites menores) y además la ley básica no se impone por capricho sino para asegurar la seguridad jurídica al afrontar los procedimientos. De ahí que la norma básica establece la reserva de ley estatal o autonómica para innovar en el procedimiento tipo o común.
Por mi parte, considero que mi imaginación es limitada para alcanzar otros “trámites adicionales o distintos a los contemplados en la Ley», y que no estén dentro de los que expresamente se autoriza a optar por la intervención legal o reglamentaria (órganos, plazos ,formas, publicación e informes a recabar), salvo que sean trámites para plasmar la ocurrencia política, inútiles, extravagantes o retardatarios, o lo mas peligroso, trámites que recorten garantías en aras de la eficacia, que todo sería posible.
Por eso me resulta positivo intentar conservar un mínimo común del procedimiento administrativo que es lenguaje que todos tenemos que hablar con las administraciones públicas en un contexto de singularización y dispersión que empieza a ser asfixiante por la atomización administrativa gracias a peligrosas locuciones jurídicas (“sin perjuicio”, “normas específicas”, “supletoriedad”, “en lo que no esté regulado”, “podrán adoptarse medidas”, etc).
Claro que lo que está bien para el pato no debe estar bien para la pata, porque el propio Estado en la misma Ley, la despieza sin rubor cuando se trata de materias donde le interesa un “traje a medida procedimental” como son las incluidas en el salvoconducto de la Disposición Adicional Primera: tributos, seguridad social, extranjería y tráfico.
En fin, con esta sentencia se mantiene la unidad procedimental bajo una mínima garantía. No quiero imaginar que pudiera cada Comunidad Autónoma establecer reglamentariamente trámites diferenciados del procedimiento administrativo, seguido por la reivindicación similar de las Grandes Ciudades y la queja de los entes locales, y como no, del diseño del propio procedimiento por las Universidades. Una Torre de Babel jurídico-administrativa que no merecemos los ciudadanos.
Pues la cosa tiene tela a mi modo de ver. Sin entrar en el acierto que creo que supone la seguridad jurídica en algo así, creo que los argumentos utilizados no son afortunados y abren una espita peligrosísima. Quizá cojo el rábano por las hojas pero el argumento de «evitar la proliferación de regulaciones» y calificar a las de las comunidades autónomas de «legitimidad democrática de segundo grado» me parece peligrosísimo y parecido a un cuchillo con el que, según en qué manos y con qué intenciones, es posible preparar una suculenta comida pero también cargarse a alguien, en este caso el modelo de Estado.
Tienes mucha razón. También me llamó la atención lo de la legitimidad «de segundo grado». Se ve que TC debe tenerla de tercer grado, a juzgar por como designan a sus miembros. Un saludo afectuoso
Respetuosamente, quisiera plantear, y mis disculpas anticipadas si obedece a un despiste, que cuando el Tribunal Constitucional habla de legitimidad democrática de segundo grado, quizás se esté refiriendo a las normas reglamentarias y no a las Comunidades Autónomas.
Claro, se refiere a la fuente de la norma, pero mejor sería hablar de legitimacion directa( parlamento) e indirecta ( reglamento).Saludos
Muchas gracias. Lo planteaba por el comentario de Alfon que decía «»y calificar a las de las comunidades autónomas de legitimidad democrática de segundo grado me parece peligrosísimo»).
Completamente de acuerdo.Sin duda, es más correcto hablar de legitimación directa e indirecta para referirse a la Ley y al Reglamento, respectivamente. Mi más sincera enhorabuena por el Blog. Un cordial saludo.