Contencioso

El engañoso atajo de luchar contra la inactividad de la Administración

pago electrónico de facturasLa Sala tercera del Tribunal Supremo, al hilo del impago de los intereses derivados del justiprecio que no se abonaron, y que fueron reclamados por el expropiado, en su sentencia de 3 de mayo de 2022 (rec. 3479/2021)  efectúa importantes precisiones procesales sobre el marco jurídico de exigencia, que pueden tener impacto en otros sectores de actividad administrativa.

Primero, señala que en materia de pago de intereses expropiatorios se puede acudir al procedimiento privilegiado del art. 29.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, o sea, combatir la inactividad de la administración por no hacer lo que debe cuando su ejecución claramente deriva de norma, contrato o acto administrativo. Recordemos que en este singular cauce para exigir prestaciones concretas, se impone solamente el requerimiento infructuoso brindando tres meses para cumplirlo y luego plantear la demanda.

En suma, que los intereses, en cuanto que incluidos en el acto de fijación del justiprecio, traen causa de ese concreto acto que la Administración debe atender, so pena de incurrir en inactividad, y que el interesado puede hacer valer por la vía de la modalidad procesal que se reconoce en el artículo 29 a que nos venimos refiriendo».

Ahora bien, la sentencia va más allá y sale al paso de una singularidad expropiatoria que sacude los cimientos del fundamento mismo de la inactividad, que es reprochar el cumplimiento a la misma administración que dictó el acto pero no a otra que lo sufre. Y así, la sentencia califica de “complejidad teórica” lo que supone un “sacrificio dogmático”:

Bien es cierto, y es una nueva complejidad teórica, que la inactividad está referida a cuando el derecho se reconoce por la misma Administración que debe ejecutarlo y, por las peculiaridades del procedimiento de expropiación, resulta que en el caso de autos, el derecho se reconoce por el Jurado de valoración que fijó el justiprecio, que dependen orgánicamente de la Administración General del Estado, en tanto que el derecho de percibir los intereses debe cumplir una Administración diferente, la Autonómica. Cabría pensar que la inactividad quedaría desnaturalizada en tales supuestos.

La sentencia salva el escollo aplicando una especie de «complicidad tácita» entre administración que fija el justiprecio y la administración que debe pagarlo:

No podemos acoger esa objeción porque, precisamente por las peculiaridades del procedimiento, en tales supuestos, cuando la Administración expropiante, que ha de someterse a la determinación del justiprecio que se fije por un órgano de otra Administración, consiente el acto en que se determine el justiprecio, es decir, no impugne el acuerdo del Jurado, está implícitamente aceptando dicha determinación y haciendo suya la obligación del pago del justiprecio, como efectivamente hizo en el caso de autos. Pero, conforme a los razonamientos ya expuestos, esa aceptación de pagar el justiprecio llevaba ínsita la del pago de los intereses de demora».

Finalmente realiza una importante precisión sobre el cómputo del plazo para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues tratándose de una inactividad de pago por el cauce del art. 29.2 LJCA, advierte la sentencia que no entra en juego el plazo indefinido propio de la impugnación de las desestimaciones presuntas (pese a que reiteradamente el Tribunal Constitucional señalaba la no sujeción a plazo, SSTC 199/2003, 186/2006, etcétera):

De otra parte y en relación con lo anterior, debe señalarse que la inactividad tiene un régimen de impugnación bien diferente del supuesto de la técnica del silencio, porque, conforme al mencionado precepto procesal, una vez que transcurrió el plazo de tres meses desde aquella petición, se pudo y debió interponer el recurso contencioso-administrativo y en el plazo de los dos meses que se impone en el artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, computar desde el día final de dicho plazo, de conformidad con lo establecido en el párrafo primero de dicho precepto. Y así cabe concluirlo de lo declarado en la reciente sentencia de esta Sala 1195/2021, de 1 de octubre, dictada en el recurso de casación 2374/2020, referido a un supuesto de inactividad y el margen de reiteración del recurso para su impugnación».

La perplejidad del lector de que el silencio de la administración deja abierto el plazo para recurrir en vía contenciosa y en cambio que el silencio/inactividad de pagar lo que debe, esté sometido al plazo preclusivo de dos meses por tratarse del cauce del art. 29.2 LJCA, lo resuelve la sentencia comentada:

Y no sería oponible pretender extrapolar la doctrina constitucional sobre la impugnación en vía contencioso-administrativa a que antes se hizo referencia, a los supuestos de inactividad; en primer lugar, porque la jurisprudencia antes expuesta se refiere a la técnica del silencio, no a la inactividad; por lo que cuestionar el plazo de impugnación de la inactividad obligaría a una previa cuestión de inconstitucionalidad, dados los claros términos del artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero es que, además y en segundo lugar, porque en el caso de la inactividad, ni hay obligación formal de la Administración de dictar resolución expresa, ni, por otra parte, el ciudadano queda desprotegido en sus derechos dado que estos ya han sido reconocidos. Buen ejemplo es el caso de autos en que la expropiada ya conocía y sabía que desde que se percibió el justiprecio surgía el derecho a percibir los intereses de demora, lo cual reclamó de manera inminente (menos de un mes), pero abandonando dicha intención más allá de lo que la institución de la prescripción autorizaba”.

En resumidas cuentas, hay algo muy importante a tener en cuenta cuando se quiere reaccionar frente a la inactividad de la administración, cuando se ve claramente que existe título jurídico y que el mismo no se discute (ej. justiprecio, contrato, subvención concedida, etcétera).

  • O se opta por la inactividad del art. 29.2 LJCA, y entonces debe formularse el requerimiento para actuar, esperar tres meses, y plantear el recurso contencioso-administrativo dentro de los dos meses siguientes. Si no se interpone en este fatal plazo, el recurso será inadmitido (aunque hay que advertir que siempre podrá volverse a plantear la reclamación mientras el plazo de prescripción no se hubiere agotado, normalmente los cuatro años del art.25 de la Ley General Presupuestaria).
  • O se opta por formular una reclamación solicitando el pago, y tras la desestimación presunta –que opera a los tres meses, también, salvo plazo diferente por norma específica– formular el recurso de alzada si fuera preciso para agotar la vía administrativa (la reposición sería potestativa), y tras su desestimación presunta, se podría impugnar sin límite de plazo ante lo contencioso-administrativo.

Y es que desde un punto de vista práctico, si se tiene en cuenta que la única ventaja del art.29.2 LJCA es evitar agotar la vía administrativa mediante un recurso de alzada (que sería innecesario por este cauce especial), es patente que resultará más cómodo y seguro para el particular, efectuar una solicitud de pago de intereses fuera del cauce del art. 29.2 LJCA y frente a la desestimación presunta, acudir cuando le plazca a la jurisdicción contencioso-administrativa. En cambio, si en vez de la común «solicitud de pago» se efectúa el «requerimiento de inactividad de pago»(art.29.2 LJCA), una vez transcurrido el plazo de dos meses, empezará a correr el fatal plazo de dos meses para ir a lo contencioso-administrativo.

Por eso, parece que a veces los atajos son más complicados y deparan más sorpresas que el camino principal.

9 comments on “El engañoso atajo de luchar contra la inactividad de la Administración

  1. El tramposo siempre sale ganando. No es normal, quién debe dar ejemplo, actúe así….

  2. Buena recomendación. Esta complicidad o colaboración entre Adminsitraciones da mucho juego en el caso de impuestos municipales (IBI) basados en el valor catastral fijado por la Administración central o «del Estado» (aunque todos somos «Estado».

    Los casos prácticos ilustran todo mejor.

    Imáginemos que un empleado del Catastro interpreta una foto de patio exterior como un tejado de una segunda vivienda inexistente, la de de alta como vivienda (CON EFECTOS RETROACTIVOS) y girán IBI’s hasta que un día la pagadora (heredera, más observadora que el causante) se da cuenta que estaba pagando dos IBIs e interpone recurso y se dade baja a esa vivienda inexistente (SIN EFECTOS RETROACTIVOS: hubo que litigar para conseguir efectos retroactivos parciales 🙂 y hay lo dejamos por agotamiento psíquico).

    Les aseguro que lo de pasarse la pelota de una adminsitración a otra y las notificaciones de los actos adminsitrativos dan también mucho juego y obligan al adminsitrado a un calvario adminsitrativo y ahora judicial por asuntos no muy cuantiosos (7.000 Euros) sinceramente; pero que claman al cielo. Pagar IBI por algo que no ha existido nunca en el mundo real, tienen su miga.

  3. Javier

    Todo depende de cómo se diseñe el proceso, evitando acudir a la Jurisdicción a tontas y a locas y las consiguientes sorpresas. La vía de la inactividad tiene a su favor, además, reglas específicas en medidas cautelares muy utilisimas, y ya comentadas en este blog. No es cosa de evitarse únicamente la vía administrativa, al menos, no en la generalidad de los casos.
    Saludos.

    • Cierto, Javier, pero sucede que aunque la regla sea la suspensión en caso de inactividad, si se trata de pagos, nunca se concederá la medida cautelar positiva de ir pagando. Pero es cierto lo que dices de que pueden darse casos en que interese obtener esa cautelar. Saludos

  4. Jesús MC

    Qué sorpresa para el TS el silencio administrativo no es Inactividad… ceteris paribus! Olé!
    Saludos.

  5. Antonio

    La verdad es que el recurso contra la inactividad del artículo 29.1 es una incorporación inútil. Muchos abogados contencioso-administrativos se jubilan sin haberla utilizado nunca

  6. FELIPE

    La potestad administrativa más invasiva, más coactiva y más susceptible de dar lugar a arbitrariedades es la expropiatoria. Por eso, todo Estado que se denomine democrático de Derecho debe demostrar su verdadero valor a través de su acertado embridamiento legal y de su control judicial eficaz. De lo contrario, bajo su sombra se cometerán injusticias flagrantes y abusos notorios y ese Estado quedará desacreditado.

    Nuestra Constitución proclama que nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente «indemnización» -art. 33.3 CE-. Sin embargo, la realidad social nos enseña -art. 3.1 CC- que, mientras el expropiante ocupa y dispone los bienes de forma urgente, demora durante años la fijación y el abono del JP. Por tanto, por definición, siempre hay demora en la efectividad del derecho del expropiado. Por eso, no cabe separar el JP de los intereses expropiatorios -art. 56 y 57 LEF y 1108 CC-. Por eso, la obligación de pago de éstos es automática e inescindible de la del JP y ambos debieran abonarse simultáneamente. Por eso, cuando el art. 33.3 CE habla de «indemnización», como presupuesto para el válido ejercicio de la potestad expropiatoria (SSTC n° 37/1987 y nº 301/1993), debiera entenderse a estos efectos que incluye ambos conceptos -art. 5.1 LOPJ, 9.1 y 103 CE y 3.1 C.C.-. Y por eso, si el derecho al cobro del JP es imprescriptible -STS 23.11.1996- también debiera serlo el de sus intereses. O cuanto menos, una vez requerido su pago, debiera suspenderse indefinidamente el cómputo de prescripción. O, establecer lege ferenda una medida disuasoria para la expropiante, como el reconocer en estos casos al expropiado el derecho a interesar retasación.

    Conforme a lo anterior, si tras fijarse el JP -en sede administrativa- y abonarse con demora, la Administración mantiene una actitud silente y pasiva respecto del pago de los intereses expropiatorios, y por contra, el expropiado reclama hasta por dos veces su satisfacción, no parece de recibo que:

    1) se penalice a éste por haber esperado a obtener cumplimiento o respuesta -principio de confianza legítima- y no haber acudido antes a la vía judicial -en una muy discutible interpretación/aplicación del art. 29.2 LJCA-;

    2) se premie a aquélla por: a) su indebida dilación, al no haber sido proactiva en la tramitación del procedimiento y ejecución de lo acordado (cuando rige el principio de celeridad, de eficacia y de impulso de oficio); b) no servir con objetividad los intereses generales -art. 3 Ley 40/2015-, ni con sometimiento pleno a la ley y al Derecho -arts. 103 y 9.3 CE-; c) no actuar de buena fe e infringir el principio de buena Administración -art. 3 Ley 40/2015-.

    Por tanto, el resultado de la doctrina que fija y aplica la sentencia, en lo afectante -hago el matiz- a expropiaciones, es sumamente perverso. Máxime cuando de haberse fijado el JP en sede judicial, sería la propia Sala la que hubiera requerido su abono y el de los intereses expropiatorios, y, caso de incumplimiento, el afectado habría planteado directamente incidente de ejecución. Y cuando, además, los intereses expropiatorios requieren de previa liquidación, por lo que cabría perfectamente defender que no existe aún resolución firme que habilite la vía del art. 29.2 LJCA, y que, por ende, estaríamos ante un supuesto de silencio negativo, no de inactividad.

  7. Buenas tardes,

    He leído la sentencia, pero me he dado cuenta como el TS armoniza la doble naturaleza de la petición de intereses – material y formal- en relación con el instituto de la prescripción. Lo que me he dado cuenta es que el TS no subsume la acción de los administrados en el art- 72.2 REF en relación con el art. 121 LEF, que remiten, a su vez, a los arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015.

    En el caso de que se hubiera podido subsumir dicha acción de «petición de intereses» en la institución de la responsabilidad patrimonial ¿el resultado hubiera sido el mismo?

  8. Buenas noches,

    Me he hecho una cuenta nada más que por escribir un comentario. Sigo su blog desde hace tiempo -extraoficialmente, porque no tenía cuenta de wordpress hasta ahora -.

    Tras la lectura de la Sentencia, a mi muy humilde entender, la acción ejercitada, tal y como está planteada por los administrados, casa más con acción de responsabilidad patrimonial, en atención a los artículos 56 y 57 LEF y 72.2 REF en relación con el artículo 121 LEF y los arts. 133 a 138 REF – derogados en su momento por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial.- Encontrándose residenciada a día de hoy en los artículos 32 y ss. de la Ley 40/2015 y en la Ley 39/2015.

    Es decir, sería una acción de responsabilidad más bien. Un daño que trae consecuencia del puro hecho jurídico consistente en la demora del pago del justiprecio.

    El anterior razonamiento – a modo de propuesta, nunca de imposición y susceptible de ser corregido por quien quiera – anuda con la propuesta desarrollada en el artículo para estos casos, en el que se indica que existen dos vías (reclamación y vía 29.1 LJCA). Entiendo que no se puede ejercitar una pretensión -la reclamación propuesta-sin que esté incursa en un «procedimiento legalmente establecido», porque la técnica del silencio no operaria -por lo menos no la técnica del silencio administrativo «positivo», ya que el art. 24 LPACAP se refiere a solicitudes insertadas en determinados procedimientos, no a cualquier «petición» que se efectúe por los interesados (vid. la rúbrica del artículo) – Y es que no se puede considerar que cualquier petición del administrado debe dar lugar a ‘un procedimiento iniciado a solicitud del interesado». No obstante, entiendo que la «reclamación» que se propone sí que sería reconducible a un procedimiento, el señalado más arriba *- al de responsabilidad patrimonial- y, por tanto, el silencio – desestimatorio- sí que sería susceptible de recurso potestativo de reposición o impugnable directamente vía contenciosa.

    De hecho, la determinación de la vía -responsabilidad patrimonial- da lugar , a mi parecer, otra consecuencia – en contraposición por lo reseñado por el TS, que determina que el plazo de prescripción es de 4 años-: el plazo de prescripción es de un año, desde que se produjo el hecho o acto que motiva la indemnización o desde la manifestación de su efecto lesivo -art. 67 LPACAP-. Además, hay que tener en cuenta que el plazo de prescripción establecido en la Ley General Presupuestaria es de carácter subsidiario – en el mismo sentido la ley de finanzas balear-.

    Disculpe las molestias y esta «propuesta», a riesgo de parecer aventurado y de seguramente equivocarme -agraciadamente-, ya que la sentencia no es ni más ni menos que del TS.

    Espero su respuesta -y del que quiera-.

    Gracias por este maravilloso blog, del que tanto aprendo.

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