El Tribunal Supremo arrincona la ejecución de sentencias desestimatorias

Una reciente sentencia casacional presenta extraordinaria importancia para abogados, funcionarios y administrativistas en general.

Se trata de la sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 8 de junio de 2022 (rec.832/2021) que sale al paso de la crucial cuestión de si es posible la ejecución de las sentencias que desestiman el recurso contra un acto administrativo.

En términos simples se trataría de determinar si son admisibles incidentes de ejecución de sentencias que han confirmado la legalidad de un acto administrativo, bien por promoverlos la propia Administración o un codemandado, o bien por el propio particular que ha sido vencido en litigio. O si por el contrario la jurisdicción solo interviene para ejecutar sus decisiones cuando cambian el escenario jurídico, o sea, cuando declaran la ilegalidad del acto administrativo, pues correspondería a la Administración ejecutar sus propias decisiones cuando la justicia se ha limitado a confirmarlas.

Se trata de una cuestión nuclear sobre el concepto que se tenga de la jurisdicción, sobre la división de poderes y sobre los derechos de los particulares, que reviste interés teórico y práctico, doctrinal y jurisprudencial.

Veamos.

La clave de bóveda del problema la sitúa la sentencia en el derecho a la tutela judicial efectiva (art.24.  CE) ¿que implica y hasta donde puede y debe llegar? La sentencia casacional comentada sigue una didáctica hoja de ruta.

El primer paso lo da sobre el marco legal procesal:

 y si hemos de atenernos a la intención del Legislador postconstitucional en relación al proceso contencioso-administrativo, el artículo 104-1  º dispone que «[l]  uego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de diez días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que… practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo…  «, de donde cabe concluir que, a sensu contrario, cuando el fallo no contenga declaración alguna –no lo es cuando se desestima el recurso, dado que la presunción de legalidad de los actos administrativos quedaría ratificada– no se requerirá dicha ejecución. Posteriormente deberemos volver al alcance del precepto.”

A continuación refiere  la jurisprudencia precedente, por lo que cita los antecedentes significativos, referidos a la espléndida STS de 24 de mayo de 2011 (rec.3338/2010), que es hija de la STS de 20 de octubre de 2008 (rec.5719/2006):

Es cierto que la sentencia que desestima el recurso contencioso-administrativo contra un determinado acto de la Administración tiene un contenido declarativo, pues declara la validez del acto impugnado sin modificar su contenido, de donde se deriva que, al menos en principio, el cumplimiento de la sentencia se agota con esa sola declaración. Sin embargo, tales consideraciones no permiten afirmar de forma categórica -como pretende el recurrente- que las sentencias desestimatorias no son ejecutables. En primer lugar, porque en la legislación vigente el proceso contencioso-administrativo no siempre se presenta en su modalidad tradicional de impugnación dirigida contra un acto expreso o presunto de la Administración, sino que caben supuestos de significación bien distinta como son el recurso frente a la inactividad de la Administración o frente a actuaciones materiales que constituyan vía de hecho (    artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción  ) en los cuales el pronunciamiento desestimatorio no significa propiamente el reconocimiento de la validez de un acto administrativo. En segundo lugar, porque, incluso en el supuesto común del recurso contencioso-administrativo dirigido contra un acto expreso o presunto de la Administración, el alcance eminentemente declarativo del pronunciamiento desestimatorio del recurso no impide que puedan suscitarse incidentes de ejecución. Piénsese, por ejemplo, que la Administración vencedora en el litigio inicia luego los trámites para la revocación de ese mismo acto, o para su revisión de oficio, o, sencillamente, desiste de ejecutar la decisión cuya validez ha sido respaldada en vía jurisdiccional; y es entonces un tercero, que había comparecido en el proceso como codemandado, quien insta ante el Tribunal el efectivo cumplimiento de lo decidido en la sentencia por estar legítimamente interesado en la ejecución«.

Y concluía esta sentencia:

Con carácter general, no cabe utilizar el incidente de ejecución de la sentencia para tratar de suscitar en ese limitado ámbito de cognición cuestiones nuevas que no fueron propiamente examinadas ni resueltas en la sentencia de cuya ejecución, supuestamente, se trata. Como señala la  sentencia de esta Sala Tercera de 15 de marzo de 2004, RC 3825/2000 , el principio fundamental que rige la materia de ejecución de sentencias es el que dicha ejecución ha de ajustarse a lo ordenado por la resolución que se pretende llevar a la práctica, sin poderse ampliar, en fase de ejecución, los puntos objetos de debate, planteando cuestiones nuevas que no se suscitaron en el proceso.

En esta andadura, la sentencia casacional acepta las tasadas excepciones indicadas por esa jurisprudencia precedente, y a renglón seguido precisa las razones que privan de sentido la ejecución de sentencias desestimatorias, cuyo contenido confirma la legalidad de un acto administrativo.

I. Desde el punto de vista procesal:

En efecto, las sentencias desestimatorias, en la medida que se limitan, ha de insistirse, a la mera declaración de que el acto impugnado está ajustado »  a Derecho  «, conforme dispone el artículo 70-1º ya citado, tiene la naturaleza de una sentencia meramente declarativa que no tiene eficacia directa alguna sobre la actividad administrativa objeto del recurso. Si ello es así, debe recordarse que en la teoría general del Derecho Procesal las sentencias declarativas –que no pueden existir en el ámbito del Derecho Procesal Penal– no son ejecutables, y con toda rotundidad se declara en el  artículo 521 de la LEC , que es de aplicación supletoria en nuestro proceso, que »  no se despachará ejecución de las sentencias meramente declarativas ni de las constitutivas  «, por la evidente razón de que no existe condena alguna –declaración, en nuestro proceso– que deba cumplirse.

II.Desde el punto de vista de respeto a la división de poderes y separación de la potestad jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (Jurisdicción) y la potestad ejecutiva y ejecutoria (Administración):

Y aun cabría añadir un nuevo argumento, como ya se anunció. En efecto, si el proceso contencioso es el mecanismo establecido para que los Tribunales controlen el sometimiento al principio de legalidad de la actividad de las Administraciones públicas, conforme se establece en el  artículo 106 de la Constitución , entre otros; es lo cierto que dicho control no puede desplazar a los Tribunales las potestades administrativas más allá de dicho control de legalidad. Es decir, la Administración pública ha de ejercitar sus potestades con la limitación del sometimiento al principio de legalidad que puedan imponer los Tribunales en sus sentencias que revisen dicha actividad. Si ello es así, resulta indudable que cuando un Tribunal declara que una concreta actividad está sujeta al ordenamiento jurídico y desestima el recurso promovido por los interesados, lo que se está declarando es que la Administración ha de ejercer sus potestades para la efectividad de dicha actividad. Claramente se impone esa peculiaridad en el  artículo 71-2º de la Ley Jurisdiccional , en el que, pese a declararse la nulidad de una disposición reglamentaria, el Legislador impone la limitación a los Tribunales de poder »  determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni determinar el contenido discrecional de los actos anulados  «. Es decir, la Administración mantiene, aun en esos supuestos, sus potestades para dictar el reglamento o el acto discrecional conforme considera conveniente, sometido, eso sí, a la exigencia de legalidad que está en la base del ejercicio de cualquier potestad administrativa. Pues bien, de lo expuesto ha de concluirse que si en el caso de autos, la sentencia se limitó a considerar que la resolución inicialmente impugnada estaba ajustada a Derecho, pretender que los Tribunales ordenemos a la Administración autora de tal acto la forma en que deba llevarlo a cabo comportaría la invasión de dichas potestades.

En consecuencia, aborda la pregunta final: ¿Cómo se cumple el acto administrativo judicialmente confirmado? Pues como explicita la sentencia comentada:

lo que procede en tales supuestos es la ejecución del acto directamente, y no de la sentencia, que nada declara, ha de insistirse. Pues bien, situado el debate en sede de ejecución de un acto administrativo, además de excluir la aplicación del precepto procesal invocado, lo que procede es acudir a los propios trámites establecidos al efecto en la  Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para la ejecución de los actos en el Título IV, Capítulo VII, artículos 97  a  105 , en ninguno de los cuales se autoriza la posibilidad de imposibilidad de ejecución de los actos administrativos.

Ya en relación al caso concreto, aborda CUATRO  VERTIENTES COMPLEMENTARIAS de interés.

La primera, rechazando el abuso del incidente de ejecución por la paradoja de que quien pierde el litigio pretenda su ejecución:

Es más, como acontecía en el caso a que se refiere la sentencia transcrita, también aquí la ejecutante pretende, no que se ejecute la sentencia, sino que, ante el rechazo de su pretensión –no debe olvidarse–, lo que ahora se postula es que el Tribunal sentenciador, en trámite de un atípico incidente de ejecución de sentencia, haga una expresa declaración, que ni estaba en el debate de la instancia ni es consecuente con la decisión declarada en la sentencia. Es decir y como hemos expuesto, que los Tribunales sustituyan las potestades administrativas. Pues bien, retomando el hilo de lo señalado al inicio de este fundamento, lo que se invoca por la ejecutante y ahora recurrente en casación no es propiamente su derecho fundamental a la tutela mediante la ejecución de la sentencia, porque ninguna declaración hacía la sentencia sobre lo ahora pretendido; sino precisamente atacar la intangibilidad de las resoluciones judiciales, como acertadamente se argumenta en el auto recurrido y, lo que es decisivo, al alterar el contenido de la sentencia, si es cierto que se está vulnerando el derecho fundamental del que es titular la Administración demandada en la instancia y ejecutada, como se sostiene en el escrito de oposición al recurso.

La segunda, rechazando que el particular vencido en litigio pretende usar o abusar de un incidente de imposibilidad de ejecución de sentencia para monetarizar su contenido o mutar lo fallado:

En resumen, la sentencia puede ejecutarse en sus propios términos, pero por suponer un coste económico elevado que la recurrente considera que no debe asumir. Pues bien, referir ese concreto debate al artículo 105, comporta ya una primera exclusión, porque si la sentencia puede ejecutarse resulta contradictorio hablar de imposibilidad de ejecución

La tercera, rechaza la viabilidad de un incidente de imposibilidad de ejecución cuando se trata de sentencias que entrañan el obligado pago de una cantidad, ni por la Administración ni por el particular:

Pero si algo deja claro el Legislador es que el pago de una cantidad económica –o lo que es igual, el desembolso que haya de realizarse para ejecutar la sentencia en sus propios términos, que es de lo que aquí se trata– nunca puede propiciar un supuesto de imposibilidad de ejecución.

Que ello es así lo ponen de manifiesto el artículo 106, del cual cabe concluir que cuando el pago de la cantidad –o el desembolso necesario– que comporte la ejecución del fallo llegara al extremo de que una Administración pública –la realmente condenada en la generalidad de los supuestos de condena– comportara un »  trastorno grave a su Hacienda  «; no es que se declare la imposibilidad de ejecución, sino que lo procedente es solicitar del Tribunal que se determine «el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa», pero en ningún caso sin reducción o quita de la deuda reconocida. Paladinamente se ha declarado en  nuestra reciente sentencia 162/2022, de 9 de febrero, dictada en el recurso de casación 7128/2020 (ECLI:ES:TS:2022:481  ), al interpretar los mencionados preceptos que «[e]s el legislador, por lo tanto, el que impide invocar como causa de imposibilidad material de ejecución, el grave detrimento para la Hacienda Pública, por la Administración que, en razón del pronunciamiento judicial, haya de responder de determinada cantidad, estableciendo como regla general la satisfacción en sus propios términos con cargo a la correspondiente crédito presupuestario y, para el caso de que el cumplimiento en sus propios términos pueda suponer un trastorno grave, que habrá de razonarse y someterse a la audiencia de las partes, lo que se establece no es el incumplimiento sino la forma que resulte menos gravosa para la ejecución de la sentencia».

Y si ello es así para las Administraciones públicas, resultaría contrario a los más elementales principios y a la lógica jurídica, hacer de mejor condición a los particulares que pudieran resultar » condenados  » –que no lo es en el caso de autos– en una sentencia, que es lo que, en definitiva, pretende la recurrente con la argumentación en que funda su pretensión y ahora el recurso de casación.

 

En cuarto y último lugar , la sentencia casacional sale al paso de la invocación del principio de proporcionalidad. 

En efecto, el principio de proporcionalidad ha sido aplicado reiteradamente por la jurisprudencia, en especial, en relación con las sanciones –aplicando el  artículo 29 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público , que ya se rechazó en este caso– si bien nada impide poder aplicarse a otros ámbitos de la actividad administrativa e incluso jurisdiccional (Ley de Enjuiciamiento Civil 217, 247, 283-bis, 778-ter, etc.  Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa artículo 60  ). El contenido del principio, acorde a su propio significado, comporta adecuar la proporción entre cosas relacionadas entre sí; esto es «[d]isposición, conformidad o correspondencia debida… entre cosas relacionadas entre sí», conforme se define por el Diccionario.(…)

Y a ello obedece el hecho de que el mencionado principio se contemple en el mencionado  artículo 4 de la citada Ley de Régimen Jurídico , referido a los principios de intervención de las Administraciones Públicas en el desarrollo de una actividad y no al regular la forma en que los Tribunales hayan de ejecutar las sentencias, que es de lo que aquí se trata.

Ahora bien, en la argumentación del escrito de interposición, con la invocación del mencionado principio y la remisión al precepto referido, lo que se suscita ya es otro debate del que se sirve la recurrente para abrir la casación. En realidad, implícitamente, lo que se está tratando de sostener es que la Administración, al dictar la resolución que fue objeto de impugnación en el proceso del que trae causa este incidente de ejecución, debió tomar en consideración dicho principio de proporcionalidad y declarar que la devolución no debía realizarse en especie, sino por equivalente económico. Ese mero planteamiento hace ya rechazable la pretensión de revocación que se acciona en este recurso de casación, porque ese debate ni estaba en la instancia ni, obviamente, existe pronunciamiento alguno en la sentencia cuya ejecución centra la cuestión casacional.

(…)Es cierto, como pone de manifiesto la Sra. Abogado del Estado en su posición al recurso, que el principio de proporcionalidad sí podría ser tenido en cuenta en aquellos supuestos en los que, aceptada –que no es el caso– la imposibilidad de ejecutar la sentencia en sus propios términos, debieran adoptarse las medidas que para tales supuestos se establecen en el artículo 105 ya citado, en relación con el artículo 109. Pero rechaza esa alternativa, no puede entrar en juego el principio de proporcionalidad como se pretende por la recurrente y difícilmente puede estimarse que se haya vulnerado el mismo por la Sala de instancia.

 

En fin quede constancia de esta esta importante sentencia, llamada a servir de faro para jueces, funcionarios y letrados sobre los incidentes de ejecución de sentencias, cuando abren sus puertas y  cuando quedarán cerradas por pretenderse la ejecución de sentencias desestimatorias, en línea con lo que tuve ocasión de abordar en La ejecución de sentencias en los procesos selectivos (Wolters Kluwer, 2020), salvo la importante excepción de que la Administración pretenda desconocer o revisar sus actos confirmados en sentencia, perjudicando al demandante vencido, o burlando a la parte codemandada en el litigio

 Tomemos nota de esta sentencia casacional que constituye un importantísimo capítulo jurisprudencial añadido a nuestra ley procesal y quede clara la regla general es la imposibilidad de ejecución jurisdiccional de sentencias contencioso-administrativas desestimatorias Clic para tuitear