La responsabilidad del «Estado reglamentador» bajo el foco del Tribunal Supremo

Una interesante cuestión se ha resuelto con doctrina casacional. En concreto, si la declaración de nulidad de una ordenanza por sentencia abre la vía a la exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración local encaminada al reintegro de los pagos firmes efectuados en virtud de tal ordenanza.

La cuestión versa sobre materia tributaria pero la sentencia recién horneada de la Sala tercera de 23 de junio de 2022 (rec.2871/2021) sienta valiosísima doctrina de alcance general.

Primero fija el escenario del litigio:

Es necesario tomar como punto de partida que la argumentación de la sociedad recurrente en casación es que el haber pagado el Impuesto, la posterior declaración de nulidad de las correspondientes liquidaciones por la declaración de nulidad de la Ordenanza municipal reguladora, constituye un supuesto de funcionamiento, y además anormal, de la Administración tributaria, que genera el derecho a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados que, en el caso de autos, se considera debe ascender a las cantidades pagadas por el impuesto.

A continuación enfoca la cuestión en si existe o no daño antijurídico:

Pues bien, como se ha dicho y ya se apunta en los razonamientos de la sentencia recurrida, suscitado el debate en sede de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, debemos centrar nuestra atención en la exigencia de la antijuricidad del daño, más concretamente, en la condición que se impone ahora en el artículo 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, de que solo son indemnizables los daños reclamados que los ciudadanos no tenga obligación de soportar.

La sentencia parte de recordar el marco general del impacto de la nulidad de los reglamentos sobre actos firmes, que explican que el recurrente intente ingeniosamente la vía de resarcimiento de la responsabilidad patrimonial:

Pues bien, esa circunstancia ha de examinarse, conforme se razona en la sentencia recurrida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, conforme al cual, «[l]as sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.»Es decir, conforme al mencionado precepto y aun aceptando, como se razona en la sentencia impugnada, que las declaraciones de nulidad tienen efecto ex tunc, es lo cierto que la norma transcrita limita dichos efectos tan solo a los actos o sentencias que no hayan adquirido firmeza.

La sentencia deja claro que el ejercicio anómalo de la potestad reglamentaria puede generar responsabilidad patrimonial:

Es indudable que dentro de esa actividad administrativa en la que se incardina esta responsabilidad se incluye la potestad reglamentaria, de tal forma que, si en el ejercicio de esa potestad para dictar normas de rango inferior a la Ley se ocasiona un daño particular, entra en juego el mecanismo de esta responsabilidad y deberá reconocerse la indemnización de los daños y perjuicios particulares que se ocasionen, si concurren los presupuestos que dicha institución requiere, que no son diferentes de los exigidos para cuando la responsabilidad se imputa a una actividad administrativa de otra naturaleza.

Dado que toda norma, también las reglamentarias, tienen una vocación de generalidad que, a su vez, es incompatible con la individualidad del daño, que está en la base de esta responsabilidad, el presupuesto para que se reconozca el derecho de resarcimiento es la » anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo… de las disposiciones administrativas«, como se declara en el artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Pero como quiera que la mera anulación no comporta, por si sola, el derecho de resarcimiento, es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución

Pero que sea posible no quiere decir que necesariamente genere indemnización, pues finalmente, la sentencia comentada rechaza la aplicación analógica por el recurrente de la doctrina sobre la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, pues estamos ante un reglamento, o sea ante “el Estado reglamentador”(en línea con las precisiones que efectúe en mi Derecho administrativo mínimo, Amarante, 2020):

En suma, que lo pretendido por la recurrente con los argumentos aducidos en el escrito de interposición del presente recurso es aplicar a su pretensión el régimen de la responsabilidad del Estado Legislador, por más que, como claramente se desprende de tal argumentación, se ampara en la responsabilidad de la Administración Local demandada en la instancia. Hasta tal punto ello es así que de manera expresa se hace constar en dicho escrito que se excluye esa especial responsabilidad del Estado porque, en efecto, son instituciones bien diferentes y, en lo que ahora interesa, no puede asimilarse la anulación de una Ley (siempre por vulneración constitucional y solo por sentencia del Tribunal Constitucional) con la anulación de una disposición reglamentaria, cuyo régimen es el que antes se ha expuesto, lo cual comporta que no ha lugar al presente recurso de casación.

Y se fija la siguiente doctrina casacional, con una de cal y otra de arena.

 Hemos de responder a la cuestión casacional declarando que la pretensión de indemnización de daños y perjuicios ocasionados por el pago realizado en autoliquidaciones del IIVTNU, con fundamento en la responsabilidad patrimonial de la Administración Local en cuyo favor se hizo el pago y al margen de los procedimientos que se establecen en las normas tributarias, no requiere que el sujeto pasivo que efectuó dicho pago impugne directa o indirectamente la norma reglamentaria que, en el ámbito del respectivo municipio, regule el Impuesto, sino que es suficiente la mera declaración de nulidad de dicha norma reglamentaria en cualquier procedimiento, pero siempre que concurran todos los requisitos que exige esta responsabilidad patrimonial, entre ellos, el de la antijuridicidad del daño, que deberá examinarse caso por caso, y siempre que los pagos efectuados no hayan adquirido firmeza al momento de dicha declaración de nulidad.

Así que podrá exigirse responsabilidad patrimonial derivada de la nulidad de una ordenanza o reglamento (sin necesidad de imponer la carga de su impugnación por el afectado) pero no se generará derecho a resarcimiento si se pretende revertir los efectos económicos de actos firmes derivados de la vigencia de dicha Ordenanza hasta su muerte a manos de la sentencia invalidante.

 Parafraseando la conocida copla de Antonio Machado:  «Ni con sentencia ni sin ella tiene la nulidad remedio, sin ella porque te mata y nada puedes reclamar, y con ella porque te mueres sin indemnizar».