Supremo enredo de la terminación del procedimiento sancionador por pronto pago

Uno de los hallazgos administrativos más felices para la administración sancionadora fue promover las reformas legales para que la legislación de transportes, la legislación de tráfico y la de protección de datos, en materia sancionadora, por ejemplo, desde el mismo inicio del procedimiento por denuncia, le brindase al denunciado la posibilidad de poner término a tan enojoso e incierto expediente mediante el pago de la sanción, pero eso sí, con un jugoso descuento por aceptar la oferta.

Así, el particular evitaría el procedimiento y embarcarse en recursos, así como la incertidumbre de una molesta sanción, obteniendo una rebaja sustancial, y por su parte, la Administración evitaría papeleo y recursos. O sea, economía procesal para todos, a cambio de una rebaja en el castigo.

Esta singular transacción, que no es muy equitativa, puesto que la Administración negocia “con el revólver sobre la mesa”, resulta legítima pues al fin y al cabo, se asienta sobre la libre voluntad del expedientado y además, y esto es muy importante, la renuncia al procedimiento con descuento por pronto pago no implica la renuncia al derecho a recurrir en vía jurisdiccional. Así, la sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 18 de. Febrero de 2021 (rec.2201/2020) tuvo ocasión de precisar que «… la renuncia o el desistimiento que se exigen en el referido precepto para poder beneficiarse de las reducciones en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial…».

Su éxito explicó la recepción general en el art.85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento Administrativo Común (aunque advirtamos que en materia de tráfico, su Disposición Adicional primera remite a su legislación sectorial).

Pero veamos la curiosa sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 2022 (rec.294/2021) que en nombre las garantías sienta una novedosa regla (posiblemente más allá de la voluntad del legislador) y generará curiosos enredos administrativos y jurisdiccionales. No tiene desperdicio.

I.Pues bien, ahora se aborda la interesante cuestión de si opera la caducidad de un procedimiento que termina por “pronto y voluntario pago” de la sanción. Recordemos que la prescripción de la infracción es distinta de la caducidad, pues la prescripción alude al “tiempo para iniciar” el procedimiento sancionador, mientras que la caducidad es el “tiempo para acabar” el procedimiento sancionador ya iniciado. La prescripción castiga la pasividad total y la caducidad penaliza la morosidad, pues la Administración debe actuar y hacerlo en plazos razonables.

Así pues, esta sentencia de la Sala tercera de 6 de octubre de 2022 (rec.294/2021) aborda tan interesantísima cuestión con amplio y convincente razonamiento, que pasa sustancialmente por las siguientes afirmaciones.

A) La terminación del expediente sancionador por pronto pago no equivale a resolución expresa del procedimiento que debe dictarse en plazo. Los argumentos que se vierten por la sentencia en el caso de la legislación de aguas (donde no existe exclusión explícita de la resolución expresa de terminación) son los siguientes:

Literalidad.

En primer lugar, porque si bien es cierto que el artículo 85-2º dispone que el mero pago de la sanción pecuniaria por quien solo es imputado de la comisión de una infracción administrativa comporta la » terminación del procedimiento«, es lo cierto que no declara de manera expresa que termina el procedimiento, sino que «implicará», termino que conforme al Diccionario no tiene el carácter imperativo que requiere ese mandato directo, sino el de » llevar consigo o significar algo… adquirir el compromiso de participar en algo«. En suma, se trataría de que ese pago comporta para el interesado que paga la sanción el compromiso de que la Administración dé por finalizado el procedimiento y, en su caso, poder impugnar la sanción, que ya ha pagado con la cautela de esa terminación y el beneficio de la reducción, en vía contencioso-administrativa. Es decir, y atendiendo a las limitaciones que impone el párrafo tercero del precepto, la finalidad del pago anticipado comporta excluir todo el debate –con ahorro del tiempo que requiere– en vía administrativa, pero sin aceptar la legalidad de la sanción, en cuanto se reserva el derecho a cuestionar dicha legalidad en vía contencioso-administrativa, lo cual parece que es lo que ha acontecido en el caso de autos.

Lógica.

En segundo lugar, porque desde un punto de vista lógico, con la declaración que se hace en el precepto realmente se trata de un mandato a la Administración para que en tales supuestos de por concluido el procedimiento, no al interesado en cuyas manos no está la posibilidad de declarar la terminación del procedimiento, que constituye una auténtica potestad de quien puede iniciarlo, tramitarlo y concluirlo, es decir, de la Administración pública, como una manifestación, la más esencial, de su potestad sancionadora. Debe tenerse en cuenta que incluso en el régimen de la caducidad, que opera por el mero transcurso del tiempo y es el propio legislador el que impone los efectos, se ha declarado por la jurisprudencia de esta Sala que requiere una resolución expresa en que se declare ( Ss 1667/2020, de 3 de diciembre y 14/2022, de 12 de enero; ECLI.ES:TS: 2020:4161 y 2022:68).

Sistemática.

En tercer lugar y desde el punto de vista sistemático, se estableció ya en la Ley de Procedimiento de 1992 y se recoge ahora en el artículo 21 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en «todos» los procedimientos, incluso en aquellos supuestos en los que la propia norma determina como debe ser esa terminación, como cabe concluir del mencionado precepto y los que le siguen de dicha Ley. Por ello no se acierta a comprender como puede pretenderse que la decisión de una importante sanción, como el caso de autos pone de manifiesto, pueda imponerse sin que exista decisión alguna de la Administración.

En consecuencia, es imprescindible que, tras la terminación anticipada por pronto pago, además de la terminación tácita, opere la terminación mediante resolución expresa ulterior.

NOTA.- He de señalar con sano orgullo que el 22 de julio de 2020 dediqué un artículo en este blog («Sanciones tácitas con pago voluntario con rebaja») a examinar esta cuestión y barajaba las opciones teóricas, decantándome de forma razonada en que, salvo en los ámbitos de leyes sectoriales que incluyen un inequívoco inciso aclaratorio (“sin necesidad de resolución expresa”)-caso del art.94.2 c, Texto Refundido Ley de Tráfico, o del art.54 LO 4/2015, Ley de Protección Ciudadana) sería necesaria la resolución expresa que declare la terminación del procedimiento.

B) Por tanto, el plazo de caducidad corre hasta el momento en que se dicta esa preceptiva resolución expresa, pues como dice la sentencia comentada: «En suma, en contra del criterio que se sostiene por la Administración en la resolución impugnada y por su defensa en este proceso, es la fecha de la notificación de esa resolución expresa la que debe computarse como día final a los efectos de la caducidad».

C) La caducidad del procedimiento y anulación de la sanción no comporta la caducidad ni invalidez de la decisión de responsabilidad patrimonial anudada al hecho infractor, afirmando «Pero lo que no ofrece duda alguna es que esa actuación anticipada del pago en modo alguno afecta a la indemnización de los daños y perjuicios causados por la comisión de los hechos que por ser típico constituían la infracción y por haber ocasionado, esos mismos hechos, un daño genere la obligación de su resarcimiento». Atención a esta importante precisión pues en el mismo acto suele imponerse la sanción y declararse la indemnización, de manera que la vertiente indemnizatoria no se verá afectada por las vicisitudes de la sanción.

II.Sin embargo, no todo el gozo se libra del pozo pues precisa la sentencia comentada, que siempre puede reiniciarse el procedimiento caducado dentro del marco de la prescripción:

En ese sentido debemos recordar que la caducidad lo es del procedimiento y a él reduce sus efectos ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 95, no afecta, en este caso, a las potestades de la Administración, que solo podrán extinguirse por la prescripción, institución que sí afecta a dichas potestades directamente. De ahí que el referido precepto autorice que, mientras no corran los plazos de prescripción de las potestades, la Administración podrá acordar la » iniciación de un nuevo procedimiento» y ello tanto para las infracciones como, por supuesto, para la responsabilidad económica que se imputan, cuyos plazos de prescripción son más extensos y sobre lo que no parece necesario hacer referencia, dado que el debate no se suscita en tales términos”

O sea, puede que el infractor gane la caducidad del procedimiento, y quede “atrapado en el tiempo” como la conocida película.

III. Así y todo, esta sentencia arroja una inquietante sombra sobre la seguridad jurídica y la eficacia,  ya que parece dejar abierto que quien opta por la terminación anticipada, puede discutir en toda su extensión en el ámbito judicial los hechos, su prueba, y el derecho aplicable.

Así parece deducirse de esta última sentencia cuando afirma que “no comportando el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, es decir, de hechos, tipificación, sancionabilidad y culpabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia que, como es sabido, constituye un derecho fundamental del interesado, exigencia que no sería necesaria en el caso de aceptación de la responsabilidad porque dicha presunción quedaría desvirtuada por la reina de las pruebas, la confesión de parte, que es lo que, en definitiva, comporta la aceptación de la responsabilidad”. O cuando añade más adelante «cuando se realiza el pago voluntario anticipado, no es más que una propuesta sobre los hechos que se imputan, su calificación jurídica y la sanción que procedería; pero sin que hasta ese momento haya decisión expresa al respecto, sino solo eso, una imputación, a la que el interesado, debemos insistir, no ha prestado su conformidad –su confesión–, sino solamente ha optado por anticipar un pago sin excluir cuestionar esas imputaciones”.

A mi modesto juicio, estamos ante un obiter dicta que parece admitir un juicio universal directo ante el juez, con plena carga probatoria a cargo de la Administración lo que, constituye un exceso incongruente con el instituto del “pronto pago” y con la doctrina de los actos propios.

Y es que, si aceptamos que quien paga por la terminación anticipada con descuento, puede reabrir todo el debate jurídico y fáctico en vía jurisdiccional, nos encontraremos con varias paradojas.

La primera, que quien tenga solvencia económica siempre acudirá a esta vía, porque además de obtener la rebaja – pájaro en mano- podrá discutir jurisdiccionalmente la sanción, sin tener que soportar un procedimiento administrativo.

La segunda, que el procedimiento sancionador se habrá convertido en potestativo ,- previo pago- cuando realmente se trata no solo de una garantía para el particular sino una fuente de economía burocrática y litigiosa para la Administración.

Y la tercera, que juzgados y Salas de lo contencioso-administrativo tendrían que admitir, practicar y valorar pruebas sin el filtro previo del procedimiento, lo que supondría una sobrecarga de tiempos y trámites para los órganos jurisdiccionales, la administración y para las partes. Eso sin olvidar, que el particular acudiría a los tribunales a ciegas, sin saber exactamente con los ases probatorios con que puede contar la Administración.

Por ello, en armonía con lo que sucede en el ámbito tributario y con la interpretación más extendida de las salas territoriales de este instituto de la “terminación por pronto pago”, cuando se presta la conformidad a Actas sobre hechos fundantes, nada impide acudir a la vía jurisdiccional por cuestiones jurídicas, pues lo suyo sería que el infractor que acepta la terminación por pronto pago, no pueda cuestionar en vía jurisdiccional la vertiente fáctica que sustenta el hecho infractor puesto que en vía administrativa se renunció al trámite de alegaciones y prueba. En cambio, la demanda contenciosa frente a la sanción cuyo importe se pagó para la terminación anticipada, admitiría la articulación de cualesquiera motivos jurídicos: incompetencia, inconstitucionalidad, ilegalidad sustancial, prescripción, caducidad, etcétera. E incluso podría cuestionarse la culpabilidad, pese a haberse aceptado los hechos, pues como precisó la sentencia la sentencia del Tribunal Supremo 2735/2016 de 22 de diciembre (rec. 348/2016): “…no puede entenderse como una especie de confesión de culpabilidad, como parece entender la Administración al motivar su acto sancionador, el que el obligado tributario admita los hechos al suscribir en conformidad el acta. Una cosa es que se reconozca el hecho objetivo y la procedencia de la regularización practicada, y otra que la declaración o autoliquidación que se regulariza se realizara sin error y con la intención que se exige para que la conducta pueda ser considerara infracción merecedora de sanción.”

De ahí que entiendo que hasta que otra sentencia casacional precise claramente esta puntual vertiente, deba completarse la sentencia comentada – o incluso debiera corregirse en su lectura- con lo que cabalmente afirmaba la sentencia de la sala tercera de 18 de febrero de 2021 (rec.2201/2020):

Ahora bien, una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio”.

NOTA.- Este importante inciso de esta sentencia tuve ocasión de comentarlo en otro artículo del blog de 13 de marzo de 2021:«Pagar o recurrir, he ahí el dilema».

 

 

En definitiva, la fuerza del acto propio de reconocimiento de hechos implícito en el pago solo se debilitará bajo dos condiciones: primera, si se ofrece una explicación razonable y razonada del cambio de criterio o posición que se mantiene en vía jurisdiccional, respecto del que tácitamente se aceptó en vía administrativa; y segunda, el particular deberá probar los hechos que están de su parte (extintivos, impeditivos o constitutivos, en terminología procesal), pues la carga de la prueba se desplaza al denunciado por la fuerza de su acto propio.

IV. Y ya para terminar, si de esta sentencia se derivase que es precisa una resolución expresa en los casos de terminación anticipada por pronto pago, y además que dicha resolución contenga todos los elementos que sustentan las exigencias de culpabilidad, tipicidad y responsabilidad, so pena de que el procedimiento caduque, me imagino el zafarrancho que se armará en las oficinas administrativas para desenterrar los expedientes terminados y resucitarlos con una resolución expresa, y para las denuncias futuras que se cierren por pronto pago, tendrán que cuidarse de elaborar artesanalmente la resolución expresa de terminación. Quizá la Administración debe aprovechar a establecer una resolución automatizada y de dictado instantáneo tras el pronto pago (aunque con dificultad pues se ha truncado por voluntad del denunciado el debate, alegaciones o prueba).

En definitiva, las imprecisiones del legislador en manos de la jurisprudencia pueden dar lugar a enredos que a nadie satisfacen. Clic para tuitear

No satisface al recurrente que, si bien obtiene derecho a una resolución sancionadora expresa cuando optó por la terminación por pronto pago, la declaración de caducidad no impedirá un nuevo expediente dentro del plazo de prescripción.

No satisface a la Administración, que quiere juego limpio y que si alguien solicita que se “termine” el procedimiento y “toma el dinero y corre”- descuento- pues no comprenderá “tener que proseguir el procedimiento” para generar más papeleo con una resolución inútil o redundante.

Y tampoco satisface a los propios tribunales de lo contencioso-administrativo pues una cosa es que se supere la vieja jurisdicción revisora y otra muy distinta que se conviertan los tribunales contencioso-administrativos en órganos administrativos gestores de procedimiento de dilucidar responsabilidades en única instancia con la cohorte de alegaciones y pruebas que supone.

En fin, mirando la bola de cristal, supongo que a la primera ocasión se modificará el art.85 de la LPAC para incluir el inciso que desactiva toda la doctrina diciendo que el procedimiento terminará «sin necesidad de dictar resolución expresa». Y ya está, dudas, papeleo y casaciones, a la papelera, porque los gobiernos saben traducir con sus proyectos a leyes lo que necesitan para dejar sin efecto la doctrina jurisprudencial molesta. Los nudos gordianos jurisprudenciales los desata el legislador.