El Tribunal Supremo admite que la administración declare la caducidad de un procedimiento en trance judicial

Es cierto que la Administración puede tener un «ataque de ética» y disponer el reconocimiento extraprocesal de las pretensiones del demandante y así poner fin a un largo pleito contencioso-administrativo, o incluso allanarse a la demanda y evitar un pleito inútil. Lo que resulta más sorprendente y que recuerda un gambito de ajedrez (o sea, un sacrificio menor para obtener ventaja final) es la decisión de la Administración que está demandada por haber impuesto una sanción, de decretar en vía administrativa la caducidad del procedimiento para evitar la prosecución del proceso judicial. La reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2023 (rec. 8885/2021) aborda esta posibilidad y apuesta por una generosa visión de la potestad revocatoria, aunque exista un litigio » de cuerpo presente».

Veamos el fundamento y alcance de lo resuelto por esta esta importantísima sentencia, y algunas consideraciones críticas al respecto.

La cuestión de interés casacional objetivo fue asumida en los siguientes términos:

Precisar que la cuestión en la que entendemos existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en: determinar si puede la Administración invocar la potestad de revocación del art. 109 de la Ley 39/2015, para declarar la caducidad de un procedimiento sancionador en el curso del procedimiento judicial seguido contra la misma resolución sancionadora.

Primero, sienta el concepto y sentido de la potestad de revocación, que sustancialmente es expulsar actos inválidos cuando la propia administración los detecta:

La potestad de revocación regulada en el art. 109 de la Ley 39/2015, es una potestad discrecional que permite a la Administración eliminar del mundo jurídico no sólo actos inicialmente válidos por circunstancias sobrevenidas, sino también actos en los que se aprecie alguna circunstancia de ilegalidad. No está sometida a plazo, se ejerce siempre de oficio -tal y como expresa el título con el que se encabeza el Capítulo I del Título IV de la Ley 39/2015, «Revisión de oficio» en el que está inserto el art. 109 que comentamos- y, como declara de forma constante la jurisprudencia, no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo actos consentidos y firmes (SSTS de 11 de julio de 2001, rec. 216/1997 , o de 31 de mayo de 2012, rec. 1429/2010, entre otras muchas).”

Claro que rápidamente se apresura a precisar que “no vale todo”, que no todo puede revocarse al gusto de la Administración pues:

Su ejercicio, aunque discrecional, está sujeto por el legislador a determinados requisitos y límites que se expresan en dicho precepto, art. 109, y en el siguiente, art. 110: sólo puede recaer sobre actos de gravamen o desfavorables, y no sobre actos declarativos de derechos (si se trata de actos favorables, para dejarlos sin efecto la Administración debe acudir a la declaración de nulidad de pleno derecho o, en su caso, a la lesividad), ha de ejercitarse mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción de que se trate, no puede constituir dispensa o exención no permitida por las leyes, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico (art. 109) y, como añade el art. 110, no puede ser ejercitada cuando por prescripción, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

A continuación observa que entre los límites legales no está el requisito de que “no se halle pendiente un proceso jurisdiccional contra la resolución que se revoca”.

Y precisa que la revocación puede ser expresa y formal con ese nombre, o tácita si se dispone la caducidad:

La ley, a diferencia de lo que ocurre con la revisión de actos nulos, no regula ningún trámite ni procedimiento específico para acordar la revocación. Sin duda, en la medida en que con ella desaparece del mundo jurídico una resolución definitiva, necesariamente habrá de plasmarse en una resolución en la que pueda apreciarse que concurren los requisitos que configuran esa potestad y que se respetan los límites que el legislador impone a su ejercicio.”

Tras esta afirmación, se disipa toda idea de indefensión con una importante precisión:

Sin perjuicio de la posibilidad de impugnar la declaración de caducidad, bien autónomamente bien mediante ampliación del objeto del recurso, la terminación del proceso derivada de la declaración de caducidad siempre tendrá el límite que impone el art. 76 LJCA que impide que tal terminación «infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico», límite que permite al juez eludir cualquier ejercicio espurio de la potestad revisora o revocatoria que conlleva la declaración de caducidad y le obliga a terminar el proceso en ese caso por «sentencia ajustada a Derecho».

Por último, la sentencia aborda lo que a mi personal juicio, constituye el principal escollo para admitir esta “declaración de caducidad sobrevenida”:

No desconoce la Sala la relevancia que tiene para los intereses de la parte que la caducidad sea declarada por el órgano jurisdiccional en la sentencia tras la íntegra tramitación del proceso o que la declare la Administración durante la pendencia del mismo, ya que si la caducidad se declara en sentencia, el interesado «gana» plazo de prescripción que, por el contrario, «pierde» si la Administración se adelanta y declara ella misma la caducidad durante la pendencia del proceso, acordando acto seguido la iniciación de un nuevo procedimiento.”

Sin embargo, este razonable obstáculo lo despacha con débil laconismo, considerando que la Administración actúa de buena fe por lo que “al actuar de esta forma, la Administración se limita a defender el interés general que le incumbe en la persecución de los comportamientos infractores y en evitar su prescripción”.

En definitiva, sienta como doctrina casacional:

Y esta respuesta ha de ser positiva, es decir, la Administración puede invocar la potestad de revocación del art. 109 de la Ley 39/2015, para declarar la caducidad de un procedimiento sancionador en el curso del procedimiento judicial seguido contra la misma resolución sancionadora, siempre que la ejerza dentro de los términos que legalmente configuran dicha potestad”.

Queda dicho y razonado.

No obstante, personalmente entiendo que esta doctrina casacional es jurídicamente insatisfactoria, pues no debería admitirse esa revocación estratégica cuando existe un recurso contencioso-administrativo abierto frente a una resolución sancionadora, por varias razones:

• La Administración ha perdido la disponibilidad sobre el ejercicio de sus potestades sancionadoras en cuanto a declarar la caducidad, cuando está pendiente de recurso contencioso-administrativo. El asunto ya es señorío de la jurisdicción contencioso-administrativa y no puede admitirse que en el derecho a la tutela judicial efectiva, iniciado por un particular bajo seguridad jurídica y confianza legítima, con laborioso camino y costes, sea truncado por una resolución sobrevenida de la propia administración, que además volverá a reiniciar el procedimiento poniendo el contador a cero, y dejando el pleito iniciado en papel mojado y al recurrente con un palmo de narices.
• Parece ignorarse que la «caducidad» es un instituto al servicio del particular afectado y no de la Administración, de manera que quien ha de quejarse de la caducidad será el particular pero no la Administración.
• Se olvida el viejo principio de Nemo auditur propriam turpitudinem allegans (‘No se escucha a nadie (en juicio) que alega su propia torpeza), regla que late en el art. 115.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común: “3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado”.

Como mucho, podría aceptarse que la propia Administración sometiese esa circunstancia de la caducidad al juzgado o sala que conoce de la impugnación de la sanción a los efectos de que se verifique judicialmente si considera oportuno o no plantear la tesis del art.33.2 LJCA (lo que podría robustecerse teniendo en cuenta que la jurisprudencia ha calificado la caducidad del procedimiento como supuesto de nulidad de pleno derecho, como lúcidamente ha expuesto Diego Gómez en su blog). Y en tal caso, examinaría las circunstancias el juez o sala, a la vista de las alegaciones de las partes y decidir en consecuencia, evitándose las dilaciones indebidas a la tutela judicial que supone acudir automáticamente al atajo del archivo por satisfacción extraprocesal.

Sin embargo, queda ahí la doctrina casacional (la Administración 1- Particular 0), aunque como es sabido, podrá en el futuro ratificarse, modificarse o rectificarse. ¡Quién lo sabe!