El límite de lo soportable por prejudicialidad penal mientras la Administración aguarda

Es notorio que si existe un procedimiento judicial penal abierto por las mismas actuaciones que un procedimiento administrativo sancionador, éste debe suspenderse hasta la resolución final que se dicte en aquél, por aquello de la preferencia del orden penal y la vinculación de lo probado penalmente a los efectos de la jurisdicción contencioso-administrativa (la doctrina de “unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los mismos órganos del estado”).

Dada la inmensa gama de procedimientos sancionadores sectoriales que tramita la administración, particularmente los tributarios, no es infrecuente que suceda que el procedimiento penal se ultime apreciando la prescripción del delito, pese a considerarlo probado, y que la Administración al levantarse la suspensión prosiga su camino sancionador.

Sobre este escenario se admitió por el Tribunal Supremo la siguiente cuestión casacional, que ha sido resuelta por sentencia de 27 de julio de 2023 (rec.6723/2021):

2.1. Determinar si, conforme al artículo 66 del Reglamento General de Inspección Tributaria (actual artículo 250 de la Ley General Tributaria ), la Administración tributaria puede iniciar o continuar un procedimiento sancionador administrativo cuando el órgano jurisdiccional penal haya dictado resolución en la que, aun considerando acreditada la comisión del delito, se declara prescrita la responsabilidad criminal por prescripción.

2.2. Aclarar, matizar, precisar o, en su caso, corregir la jurisprudencia sobre el principio non bis in idem en su vertiente procedimental a la luz de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, en particular, aclarar si resulta posible, en todo caso, la iniciación o continuación de un procedimiento sancionador administrativo tras no apreciar el tribunal penal la existencia de delito o, por el contrario, si resulta imperativo verificar que la infracción o sanción administrativa no tiene naturaleza penal y, en su caso, la compatibilidad de la dualidad del procedimiento penal y administrativo con el principio non bis in idem conforme la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La sentencia es valiosa por la defensa ardorosa de las garantías del particular frente a la maquinaria procesal y especialmente al considerar que la espada de Damocles de la incertidumbre derivada de una suspensión indefinida puede resultar insoportable. Veamos lo que nos enseña la sentencia.

Primero sienta el fundamento de la suspensión del proceso administrativo por prejudicialidad penal:

La coordinación entre ambos procedimientos penal y administrativo es un aspecto esencial para garantizar la salvaguarda del principio non bis in idem, que en un plano abstracto se garantiza en nuestro ordenamiento jurídico mediante la suspensión del procedimiento administrativo y la obligación de respetar los hechos probados en sede penal.

Sin embargo, no es una regla general, automática y de plena vinculación, pues a renglón seguido advierte:

Pero la compatibilidad del sistema con la garantía del principio non bis in idem puede verse afectada en situaciones concretas en que se produce una coordinación deficiente entre jurisdicción penal y actuación administrativa. Así ocurre cuando la razón de la suspensión del procedimiento administrativo no existió en realidad, porque desde el principio del propio procedimiento penal no existía responsabilidad penal exigible, de manera que las medidas de articulación entre ambos procedimientos, penal y administrativo, la suspensión del procedimiento administrativo y el efecto de interrupción del plazo de prescripción, en este caso de la responsabilidad por infracción tributaria, quiebran en sus presupuestos.

E insiste con el fundamento de tutela de la confianza del ciudadano y que no le perjudiquen suspensiones derivadas de actuaciones penales frágiles, forzadas o fallidas, pues:

el instituto de la prescripción tributaria también encuentra su fundamento en la seguridad jurídica, evitando que situaciones jurídicas, que pueden conllevar efectos gravosos para el contribuyente, queden abiertas indefinidamente, sacrificando principios de justicia contributiva en aras a procurar la necesaria certidumbre. Las causas de interrupción de la prescripción, en tanto inciden negativamente sobre el principio de seguridad jurídica, evitando la prescripción y dando lugar a la permanencia de situaciones jurídicas que se alargan en el tiempo creando incertidumbres, además de venir tasadas legalmente deben ser serias y reales con virtualidad suficiente para enervar la inactividad desencadenante de la prescripción, sin que sea suficiente que se adopten formalmente sino que deben poseer sustantividad adecuada y suficiente al efecto.

Descendiendo al caso constata que ” la inactividad en el proceso penal determinante de la prescripción del delito frustró desde el propio inicio la finalidad pretendida por el efecto de suspensión del procedimiento administrativo con mantenimiento de la interrupción del plazo de prescripción”. Y tras señalar que las actuaciones penales duraron doce años y que se pretende ahora sancionar por hechos sucedidos hace dieciséis años ( IVA del año 1999)

Y en consecuencia:

sin perjuicio de la ratificación de la doctrina general sobre la compatibilidad del sistema de prejudicialidad penal con suspensión del procedimiento administrativo por exigencia de la eventual responsabilidad por infracción tributaria, y con interrupción del plazo de prescripción, expuesta entre otras en la STS de 24 de febrero de 2016 (rec. cas. 4134/2014), en las circunstancias del caso que enjuiciamos, dada la naturaleza sustancialmente penal de la sanción impuesta y la existencia de una injustificada y extraordinariamente larga dilación en el ejercicio de la potestad sancionadora comporta la vulneración del principio non bis in ídem, garantizado constitucionalmente, al no resultar efectivas las medidas de coordinación entre el procedimiento administrativo y la actuación de la jurisdicción penal, y someter al interesado a actuaciones sucesivas excesivamente gravosas, debidas a la suspensión del plazo de prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora carente de fundamento por haber quedado extinguida la eventual responsabilidad penal para cuya determinación se suspendió aquella.”

En definitiva, la regla general mantiene su vigor ( la Administración puede esperar como el matarife) pero los casos sangrantes con demoras exasperantes («injustificada la extraordinariamente larga dilación») merecen tutela judicial y hacen que se envaine el cuchillo.

¿ Cuando se hace extraordinariamente larga la duración? Pues depende… concepto jurídico indeterminado y con toque subjetivo, pues el que espera al inquisidor se desespera, mientras que éste siempre se lo toma con calma..,