La reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal de 5 de febrero de 2024 (rec. 8849/2021) se pronuncia sobre el estatuto de los letrados públicos, al hilo de la autonomía de decisión de los letrados locales para ejercer la facultad que les reconoce el art. 54.2 LJCA para solicitar la suspensión del procedimiento judicial si, según su criterio, no tiene sentido sostener la defensa y considera que debe proponer el allanamiento.
Este escenario no es infrecuente:
- La administración dicta varios actos similares y son recurridos por distintos interesados, de manera que unos se resuelven antes que otros, por lo que cuando llega la ocasión de contestar al segundo (en el ordinario, o en la vista oral), el letrado intuye que el recurso es la “crónica de una estimación anunciada” por lo que sopesa que la mejor estrategia es el allanamiento, y así evitar inútiles trámites y la condena en costas.
- La administración dictó en su día un acto que parecía ajustado a derecho, pero con posterioridad, la demanda incorpora novedosos y poderosos motivos jurídicos o pruebas que no se tuvieren en cuenta por la Administración. Es entonces, cuando el letrado, sabe que la mejor jugada es rendirse y quiere allanarse.
En ambas situaciones de derrota probable, el legislador brinda al letrado público de la posibilidad de solicitar la detención del procedimiento y poder consultar a su Administración para pedirle criterio: ¿nos allanamos o sostenemos nuestro criterio?. Así, el art. 54.2 LJCA establece: «Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o actuación administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer razonado a aquélla. El Secretario judicial, previa audiencia del demandante, acordará lo procedente».
Pues bien, para interpretar ese precepto y perfilar la posición de los letrados públicos, la reciente sentencia 188/2024 del Tribunal Supremo aborda la cuestión de si esa posibilidad legal de que el letrado público solicite la suspensión al amparo del art. 54.2 LJCA puede someterse por su propia Administración a instrucciones y criterios previos, o si por el contrario, puede directa y personalmente asumir el riesgo el letrado sin contar con la autorización previa de la Administración.
En suma, un singular y casi insólito pulso entre el letrado público y su administración. Aquél no quiere renunciar a solicitar la suspensión sin placet o visto bueno, y ésta no quiere renunciar a dar instrucciones a su letrado.
Veamos esta interesante sentencia de cerca.
Primero, la cuestión casacional que se admite es la siguiente:
1 Determinar si existe una relación de subordinación jerárquica entre un Ayuntamientos y los letrados pertenecientes al Servicio de Asesoría Jurídica Municipal.
2. Sentado lo anterior, determinar si es posible que un Ayuntamiento pueda dictar una instrucción para que los letrados pertenecientes al referido Servicio de Asesoría puedan ejercitar la facultad de suspensión del procedimiento judicial que regula el artículo 54.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
A continuación, la Sala deja claro que entre Ayuntamiento y los letrados del servicio jurídico existe una relación de jerarquía:
Para ello partimos de las reglas generales de nuestra Constitución y del EBEP, también aplicable a la Administración local [cfr. artículo 2.1.c)]. Conforme a la Constitución, partimos de que el funcionario trabaja en una Administración que sirve con objetividad a los intereses generales con sometimiento a la ley y al Derecho y es esa objetividad la que lleva al mandato para que el legislador regule un estatuto funcionarial que garantice, entre otros aspectos, que actuará con imparcialidad (cfr. artículo 103.1y 3 de la Constitución).
El EBEP desarrolla esas reglas generales y al regular los fundamentos de la actuación funcionarial se refiere a la jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas [artículo 1.3.j)]; regula también como principio ético que los funcionarios «[a] justarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios…» (artículo 53.3) y, en fin, como principio de conducta que «[o]bedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes» (artículo 54.3).
Sentada la relación de jerarquía en favor del Ayuntamiento sobre sus letrados, se establece el matiz de la autonomía funcional de éstos:
Tratándose de funcionarios que ejercen la defensa procesal de la Administración, las reglas generales expuestas confluyen con las que informan las relaciones entre el abogado y su defendido según el Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo (artículos 47 y 48). Si en el ámbito privado el cliente debe respetar la independencia y libertad del abogado, la Administración debe respetar el principio de conducta al que se refiere el artículo 54.3 antes citado y que aleja la idea de subordinación como exigencia de una actuación ciega o acrítica; la llamada a la lealtad y buena fe que se exige al funcionario tiene su correlato en el ejercicio de la abogacía, basado en el principio de confianza recíproca y en la obligación del abogado de informar sobre el estado y viabilidad del asunto.
Finalmente señala que la potestad del art. 54.2 LJCA está sometida a la potestad de organización del Ayuntamiento sobre
la facultad de su defensor de interesar la suspensión del procedimiento judicial y que regula el artículo 54.2 de la LJCA ya transcrito. Tal facultad tiene por fin obtener la suspensión del trámite de contestación a la demanda si es que ese defensor, desde su pericia y autonomía profesional y funcional, cuestiona la legalidad de lo impugnado, razón por la que solicita del órgano judicial esa suspensión para plantear su parecer a la Administración a la que defiende.
Este precepto regula una incidencia procedimental que se desenvuelve en la lógica del allanamiento, pues la duda o convicción del defensor de la Administración sobre la ilegalidad de lo impugnado puede desembocar en esa forma anormal de terminación del proceso. Que deba plantearlo a la Administración evidencia que es la parte, no su defensor, quien dispone de la pretensión con el resultado de allanarse y no oponerse a la pretensión del demandante, o bien mantener la oposición y pretender su desestimación. Así se deduce del artículo 75.1 de la LJCA en relación con el artículo 74.2: el letrado no puede allanarse sin autorización de su defendido, la Administración, que es quien dispone de la pretensión.
En el contencioso-administrativo el defensor de la Administración no sólo actúa conforme a las reglas generales del ejercicio de la abogacía, sino con sujeción a un régimen funcionarial, tanto en lo orgánico o estatutario como en lo funcional. Es en ese ámbito funcional, que no procesal, en el que tiene cabida que la Administración se dirija a los funcionarios que integran sus servicios jurídicos impartiéndoles órdenes o instrucciones sobre cómo deben ejercer la facultad procesal que le otorga el artículo 54.2 de la LJCA. Esto no deja de ser sino la traslación a ese ámbito de la obligación que tiene todo abogado de informar sobre la viabilidad del asunto y del correlativo derecho del defendido a ser informado. Si exigir esa información al abogado es un derecho del cliente, tratándose de una Administración hay que entender que está facultada para exigirlo e impartir instrucciones sobre cómo hacerlo.
En consecuencia, se fija la siguiente doctrina casacional:
1º Para actuaciones contenciosas, los letrados integrantes de un servicio jurídico municipal actúan conforme a las reglas del ejercicio de la abogacía y, como funcionarios, con sujeción al principio de jerarquía, subordinados al ayuntamiento para el que prestan sus servicios, debiendo desempeñar esas funciones con sujeción a los principios de actuación, éticos, de conducta y a los deberes que prevé el EBEP y conforme a los criterios de actuación profesional que fije esa Administración.
2º Como consecuencia, el Ayuntamiento al que defienden puede dictar instrucciones u órdenes de servicio que ordenen la actuación de esos servicios jurídicos para ejercer la facultad que les concede el artículo 54.2 de la LJCA. Esta ordenación no es de naturaleza procesal sino de régimen organizativo o interno.
Por tanto, estamos ante una doctrina casacional lógica, y es que el defensor, sea público o privado, debe actuar con fiel respeto a las instrucciones de su cliente.
Eso sí, esta sentencia trasciende del mundo local, pues los fundamentos y consecuencia de su doctrina son aplicables no solo a los letrados consistoriales o locales, sino a los letrados autonómicos e incluso a los abogados del Estado (salvo que su normativa reguladora disponga expresamente otro criterio). Es más, podría incluso proyectarse la sombra de la potestad de organización de cualquiera administración sobre las funciones de cualquier cuerpo o escala de funcionarios mediante instrucciones.
Gracias Dr. Chaves por mantenernos atentos a las novedades jurisprudenciales.
La comparación de letrados públicos y privados y la aplicación , aún por analogía del EGAE a los letrados públicos en general. Puede no ser tan buena idea.
No es correcto afirmar, al menos en el ámbito de la relación abogado-cliente no público, que «…debe actuar con fiel respeto a las instrucciones de su cliente.»
Hay instrucciones de clientes que son disparates completos y un abogado no puede en la relación de confianza abogado-cliente dejar de advertir del error notorio dichas instrucciones, para que el cliente valore de nuevo todo ello.
Es claro que el letrado municipal podré finalmente tener que «comulgar con ruedas de molino», pero con todo respeto al instrucciones y criterio de clientes absurdos e insostenibles, al menos para mí.
Es preferible declinar esa defensa, antes de obedecer y cumplir instrucciones o deseos nada realistas o gravemente infundados.
Hay una reflexión final y siento presentarla: hoy puede prosperar prácticamente cualquier argumento por extraño ,sorprendente y de poco fundamento doctrinal. Hoy la previsibilidad de las resoluciones judiciales, más aún en los niveles inferiores, cotiza a la baja.
Para mí el principio de independencia del abogado ha sido y sigue es algo irrenunciable.
Saludos cordiales.
Hay letrados de Ayuntamientos que incumplen las leyes, [Ley 39/1988 HHLL] donde se establece que los ayuntamientos no pueden liquidar impuesto sobre solares (que no pueden ser terrenos) y están asesorando a los ayuntamientos a seguir liquidando plusvalías de terreno en contra de la ley.
En el caso de Barcelona, incluso su propia normativa es omitida por los letrados, donde se establece claramente que los terrenos (nunca a suelos de solar) a los que aplica el IIVTNU son aquellos denominados como «tal» terreno en Art.7.2 del RDL 1/2004 Catastro y solo se menciona como tales a las superficies del Art.2.b) terrenos urbanizables.
La estafa de Hacienda Locales con el IIVTNU en solares, es vergonzosa, pero lo de la autonomía de Cataluña con el ITP, sobre el valor de solar, es de traca.
JR, enhorabuena y gracias por el análisis de esta doctrina casacional. Echo en falta desarrollar el por qué la analogía final al abogado municipal externo no funcionario: «el defensor, sea público o PRIVADO, debe actuar con fiel respeto a las instrucciones de su cliente» así como si es preceptivo acompañar el acuerdo o resolución municipal que advere el escrito procesal ejerciendo la facultad procesal ex artículo 54.2 de la LJCA. Un saludo!
Gracias.
No comparto la conclusión de que el contenido de la sentencia es aplicable a abogados públicos y privados. Los abogados privados no forman parte de ningún servicio jurídico municipal, y por ello no están sometidos a jerarquía ni instrucción alguna, más allá la que hay entre cliente/abogado. Es más, cuando se recurre a abogados privados es porque ese ayuntamiento no dispone, generalmente,, de servicios jurídicos propios.
Tampoco comparto que se pueda recurrir, ni que sea analógicamente, al estatuto de la abogaciía para regular algún asunto de los abogados públicos. Es más (y aunque no sea el tema del debate) considero una aberración que un abogado público municipal pueda ejercer ante los tribunales sin haber pasado por el máster de la abogacía, por el simple, hecho de obtener una plaza en un ayuntamiento y ser licenciado en derecho, cuando ese máster es requisto para que el resto de licenciados en derecho puedan personarse ante un Juzgado. No se puede acudir a la comparación con abogados privados en lo que interesa (aplicación del Estatuto de al Abogacía), y no comparar cuando no interesa (exigencia de máster)
Todo abogado está obligado por el cumplimiento de la ley.
Es una jerarquía.
Pasar un «máster de la abogacía» no asegura conocer las diferencias…
Terreno =/= Solar
Inmueble =/= Bien Inmueble
Ocupar =/= Usurpar
Público =/= Privado
Me parece que hay demasiados «máster» y sin «máster» que no diferencian los ámbitos de aplicación de las palabras, porque no tendríamos una confiscación sistemática de Hacienda y tampoco una usurpación (Bien Inmueble por derecho real inmobiliario) sistemática, sentenciada como presunta ocupación (Inmueble).
Si no recuerdo mal, la Comunidad de Castilla-León ha sido pionera en ese ámbito, dando libertad a sus letrados sobre las facultades de allanarse total y parcialmente, renunciar o desistir (y negociar) previa autorización del Jefe de los Servicios Jurídicos. Me parece lo mas razonable y evitaría un sinnúmero de pleitos absurdos e innecesarios en los que el letrado de la Administración no cree ni una coma de lo que afirma. También evitaría las alcaldadas en las que se dispara contra el vecino con pólvora del Rey. Por otra parte, lo que la LJCA parece pretender es que retiradas arbitrarias desamparen el interés general, que también es digno de protección. De «lege ferenda» es un difícil equilibrio.
1. LO DISCUTIBLE. La interpretación del art. 54.2 de LJ que hace la sentencia se sale de su literalidad y claro sentido (si el defensor «estima»…podrá “solicitar” la suspensión del procedimiento…para “comunicar» su parecer razonado a aquélla) y confunde (a mi modesto entender) la facultad del letrado de poder promover (dentro de sus normales funciones y sin condicionamiento alguno) un acto procesal previo (interesar suspender para poder informar, por razones de buena práctica profesional y lealtad con el interés público, sobre si procede un eventual allanamiento) con la competencia exclusiva de la Administración de poder acordar -o no- ese allanamiento -arts. 75.1 y 74.2 LJ- y habilitar -en su caso- al letrado para instar el acto procesal ulterior (pedir la conclusión del procedimiento por tal motivo);
2. LO DESEABLE. Razones de buena organización, unidad de criterio, transparencia, objetividad, responsabilidad y eficacia -art. 3.1 Ley 39-2015 y 103 CE- debieran abocar a que la Administración, siempre que fuera posible, actuase en vía administrativa y judicial con mismo abogado y/o grupo de abogados;
3. UNA SOLUCIÓN LEGE FERENDA: otorgar facultades especiales para el allanamiento, desistimiento y transacción al letrado de la Administración sujetas a controles, garantías, condicionamientos y/o autorizaciones -jerárquicas y/o funcionales- previas que asegurasen su uso responsable. Porque los letrados de la Administración, a pesar de que así se les venga considerando incluso –aquí- por el Alto Tribunal, son –y deben ser- mucho más que meros subordinados -soldados convidados de piedra- sujetos a las órdenes e instrucciones de la Administración…y al voto de silencio. Porque, en cuanto representantes y defensores de ésta y de su correcta actuación, deben servir ¡con objetividad! los intereses generales, someterse a la legalidad y proteger los dº y garantías de los ciudadanos. Y porque son éstos –no la Administración- ¡su verdadero cliente final!
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Interesante la sentencia y comparto el diferente tratamiento que ha de darse a la defensa jurídica sometida a jerarquía y la causada por una relación contractual, sin entrar en más matices.
Sí quiero dejar algún recuerdo de mi experiencia. En un asunto en el que en vía administrativa di mi parecer de que lo que se iba a decidir no era ajustado a Derecho, tanto por escrito como en presencia ante el órgano colegiado decisor que ponía fin a la vía administrativa, lo único que les interesó fue si la sentencia contraria tendría efectos económicos. Y como sólo resolvía sobre una expectativa de derechos, mi respuesta fue negativa. Decidieron confirmar el acto recurrido.
Luego me correspondió defender su decisión en vía jurisdiccional sobre la tesis de que otra solución podía ser posible, aunque no fuera la mía, que la tenían en el expediente administrativo. Decidieron como yo había hecho en vía administrativa, pero piropearon mi exposición que defendía -tras advertirlo, como he dicho- la decisión contraria.
Como era una expectativa de derechos sobre lo que se debatía, se anuló el acto, pero sin repercusión económica.
En este tránsito, cambió el máximo gobernante y quien defendía la tesis perdedora, que apoyó su candidatura electoralmente, lógicamente, me echó la culpa de perder el pleito. Pude demostrar mi opinión en Derecho en vía administrativa y mi lealtad a la institución en vía jurisdiccional. Lo que es vivir en el alambre. Sobreviví. A esta y a otras añagazas.
En otro orden de cosas y de posición procesal. Siendo secretario de Sala de la Audiencia Territorial de Madrid, o sea hace mucho, me sorprendió el abogado del estado -por cierto que el mejor de todos los que actuaban, a mi criterio- sólo dijo en defensa de la posición procesal de la administración representada que mantenía formalmente la decisión recurrida, por lealtad institucional. Ni una palabra más. La sentencia, como no podía ser de otra manera, confirmó su posición y anuló el acto administrativo. Entonces las costas se imponían por temeridad. y la administración no fue condenada a ellas.
Eran -y son- tiempos para la lírica…de algunos sí y otros no. Para estos, la épica. Estas menudencias perturban a la larga el sistema jurisdiccional en sus efectos colaterales, que no son pocos. Que algún día habrá que hablar de lo que cuesta defenderse y lo que te restan de pagar si ganas con costas. Así como de la indulgencia y parcialidad del orden jurisdiccional contencioso-administrativo con las administraciones, en una visión minimizada del estado de Derecho.
Parece evidente que la Administración Publica no sirve con objetividad al interés general ni actúa con sometimiento a la ley y el derecho, cuando los actos administrativos impugnados que dieron lugar a que los letrados públicos solicitasen la suspensión vía Art. 54. 2 LJCA, son finalmente declarados contrarios a derecho mediante sentencias judiciales firmes, como aquellos habían advertido, sin que su advertencia de ilegalidad fuera atendida.
La consecuencia de tal proceder es que esa Administración, además de contravenir el ordenamiento jurídico, ha abocado al administrado a un periplo judicial injusto, ha obligado a la Administración de Justicia a destinar sus escasos recursos materiales y humanos a un pleito que se sabía carente de fundamento, y ha derivado al erario público el pago de unas costas cuya condena era previsible y fácilmente evitable.
Si a ello añadimos el gasto publico generado por la contratación de abogados particulares nombrados a capricho del alcalde/alcaldesa para defender inútilmente un acto administrativo infumable, una vez apartados los letrados públicos de la dirección jurídica del pleito por el mero hecho de emitir un parecer que no era del gusto de aquella, como ha ocurrido en el asunto objeto de casación, el servicio al interés general por parte de la Administración de turno como pretexto de su actuación resulta un trampantojo de tercera categoría.
No está de más recordar que el precio que han pagado esos letrados municipales por ejercer sus funciones con objetividad e independencia y sin ceder a presiones, ha sido una persecución sin precedentes que culminó con un cese “por deslealtad” que causa bochorno a quienes conocemos lo sucedido. Ceses que, por cierto, han sido declarados también contrarios a derecho y anulados por los tribunales, si bien, casi dos años después de haberse materializado, con las consecuencias de toda índole que ello ha supuesto para los afectados.
Por lo tanto, la lealtad y buena fe de los funcionarios debe ser, ante todo y por encima de todo, una lealtad con la ley y con la Constitución que prometen acatar. Los funcionarios sirven a los intereses generales, no son los los vasallos del poder político.
Comparto plenamente el análisis de Felipe. No hay que confundir, como hace el TS, solicitud de suspensión (art. 54.2 LJCA) con allanamiento a la pretensión. La solicitud de suspensión es una facultad exclusiva de los letrados públicos no sometida a condición ni autorización previa, mientras que el allanamiento, de darse, es una facultad posterior que compete a la Administración y que en ningún momento se cuestiona por los letrados municipales. Lo que es objeto de enjuiciamiento por parte del TS es si un decreto de alcaldía puede someter a autorización previa, llegando al punto de poder prohibir, la facultad legal que otorga a los letrados de la Administración el art. 54.2 de al LJCA, esto es, la mera solicitud de suspensión del trámite de contestación a la demanda ante el Juzgado para trasladar su parecer a aquella.
Atendida la respuesta del TS y visto que el mismo valida dichas instrucciones de alcaldía, debería explicar cómo un acto administrativo (un decreto de alcaldía) puede vulnerar el principio de jerarquía normativa y dejar sin efecto una norma de rango legal como es el Art. 54.2 de la LJCA. Todo un despropósito que debería enmendar cuanto antes el alto tribunal por el bien y el interés de todos.
Suscribo cada palabra. Ojalá hubiese letrados así en todos los ayuntamientos españoles.