La ya clásica distinción entre actos de trámite simple y actos de trámite cualificados (enumerados en el art.25.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en armonía con el art. 112.1 Ley 39/2015, LPAC) reviste la importante consecuencia de que aquéllos no son susceptibles de impugnación autónoma (el recurso será inadmitido) mientras que éstos admiten recurso tanto jurisdiccional como administrativo.
Sin embargo, hay supuestos rebeldes a la clasificación, pues la vida administrativa es muy rica, y hay actos de trámite de peso o contenido sustancial, cuya calificación no se ofrece con claridad. Es el caso de determinadas comunicaciones de la Administración que fijan criterio o advertencias, o de requerimientos perentorios.
Pues bien, la reciente sentencia de la sala tercera de 30 de enero de 2024 (rec.6402/2021), al hilo del recurso frente a una comunicación del Servicio de Empleo que establece la deuda derivada de las inexactitudes apreciadas en la aplicación de bonificaciones, sienta criterio razonado y prudente, para determinar la naturaleza del acto de trámite, que se cualifica y se abre a la impugnación autónoma cuando:
la resolución administrativa presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente”.
E insiste en que si bien existirá otro acto administrativo subsiguiente al acto de trámite cualificado,
no cabe obviar la trascendencia de su contenido y las consecuencias inmediatas derivadas de la resolución dictada”
Y así en el caso concreto concluye:
No se trata de que se anticipe un pronunciamiento definitivo que no es posible imputar al acto impugnado, sino de que este acto por sí mismo, de forma autónoma, tiene un contenido sustantivo y produce una serie de efectos inmediatos negativos y perjudiciales para la recurrente, sin necesidad de aguardar a un ulterior acto administrativo de la Inspección de la Seguridad Social, a la que incumbe afirmar si los hechos considerados en el expediente son definitivamente correctos o no y si constituyen infracción y sus consecuencias sancionadoras. Pero no cabe obviar ni eludir el contenido ni los efectos propios derivados la resolución impugnada que apremia el ingreso de una cantidad dineraria en tiempo y forma en el contexto descrito.
De lo que se desprende que la resolución administrativa impugnada se caracteriza y tiene su encaje en la categoría de acto de trámite cualificado del artículo 25.1 LJCA , y por ende,es susceptible de impugnación separada, independiente y autónoma.
En definitiva, la piedra de toque para determinar si el acto de trámite es o no cualificado a efectos impugnatorios, radica en examinar su eficacia, por si posee un eficacia inmediata y sustancial:, labor analítica que explica el criterio abierto de la doctrina casacional que se formula en los siguientes términos:
La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento”
El problema práctico radicará en que la Administración tiene la carga legal de indicar al particular los recursos que proceden frente a sus resoluciones, al tiempo de notificárselas, e intuyo que optará por la solución contraria y restrictiva; o sea, seguir indicando la regla general, que es un acto de trámite simple, y de este modo, cortar o posponer la vía impugnatoria. Sin embargo, ante este escenario de “desinformación que desorienta”, bien maliciosa o bien por ignorancia, o bien por dudas objetivas insalvables, el particular podrá acudir directamente a lo contencioso-administrativo y será allí donde se debatirá si realmente era o no impugnable.
Y en todo caso, en territorio judicial de debate de tales cuestiones, entiendo que debe imperar el principio pro actione, manifestación de la tutela judicial efectiva (art.24 CE), en concurrencia con el principio de buena administración (mejor abrir puertas al ciudadano que cerrárselas sin explicación).
En definitiva, nos encontramos con esta importante sentencia de la sala tercera, que sigue la línea que expresamente recuerda en su fundamento del importante precedente de la STS de 4 de junio de 2020 (rec 1228/2019), referida a la naturaleza de un requerimiento de información formulado por la Administración, que tuvimos en su día ocasión de comentar de forma extensa (“Con los actos de trámite hemos topado”).
Interesante. Y me pregunto, una resolución de acumulación de procedimientos (del art. 57 Ley 39/2015), ¿es de mero trámite?. El precepto dice que no cabe recurso pero, ¿y si la acumulación es indebida -por no guardar identidad sustancial o íntima conexión- y es susceptible de limitar o restringir derechos?, ¿no se puede recurrir?. Un ejemplo; suele ser habitual que la Administración incoe un único expediente disciplinario contra un mismo empleado público acumulando todo tipo de infracciones -aun cuando no tengan conexión entre sí-, para presentar al inculpado como un «infractor habitual» (no hay reincidencia aún), en lugar de tramitar un expediente por cada infracción.
A mí me asalta otra duda: ¿es acto de trámite cualificado la convocatoria a sesión de un órgano colegiado municipal, indistintamente de que sea o no de gobierno o de propuesta (Pleno, Junta de Gobierno, Mesa de Contratación, Tribunal calificador de procesos selectivos…)? Dada la trascendencia del acto, que es de los que contribuyen a formar la voluntad del órgano y, consecuentemente, susceptible de nulidad, y en contemplación de esa amplitud de criterios a cultivar en pro del destinatario, yo diría que sí, o sea, que si dependiera de mí no tendría duda.