Relámpagos Jurisprudenciales

Con los actos de trámite hemos topado

El ciudadano tiene derecho a recurrir, y a veces recibe una notificación de la Administración que le inquieta y se coloca en zafarrancho de combate. Da igual que sea un acuerdo de incoación, un trámite de audiencia, una propuesta o un requerimiento. El ciudadano tiembla ante el poder público y corre a informarse de un abogado. Entonces el abogado le tranquiliza e informa que es la declaración de guerra pero no la guerra. Que es un acto de trámite y que todavía la Administración no le ha hecho nada. Hay que esperar. Estamos ante la importantísima distinción entre “actos de trámite simple” y “actos de trámite cualificados”, de obligado conocimiento por funcionarios, letrados y jueces pues hoy día sigue existiendo un número respetable de demandas inadmitidas por impugnar actos de trámite (o sea, digámoslo gráficamente, por disparar a cervatillos sin esperar a que crezcan y se conviertan en venados).

Sobre ello oigamos a la reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2020 (rec. 1228/2019) que nos precisa lo que son actos de trámite y lo que no, y bien está saberlo.

Dice la sentencia:

La impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada en los preceptos que acabamos de transcribir por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con las excepciones a que luego nos referiremos.

Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. Así resulta del artículo 112.1 LPAC, que señala: La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

De ahí que la Sala considera para calificar cada acto de trámite hay que examinarlo de forma casuística y verificar su efectivo impacto:

El carácter casuístico que preside la materia de la que tratamos, hace imprescindible el examen particularizado del requerimiento de que se trate, en especial de su objeto y extensión, a fin de decidir si puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 de la LPAC que lo cualifiquen como acto de trámite y abran la puerta a su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

Y en consecuencia, enfrentada a si un requerimiento de información de las administraciones de consumo a entidad bancaria cuyo incumplimiento podría dar lugar a la apertura de un procedimiento sancionador, considera que es un acto de trámite sin impacto real actual y por tanto inimpugnable.

Un caso frecuente y típico es la consideración de los actos meramente informativos de la Administración, que no serían impugnables según la STS de 17 de marzo de 2009 (Rec. 1430/2005):

… una jurisprudencia abundante, elaborada fundamentalmente en relación a respuestas informativas de la Administración, viene considerando que no constituye actividad administrativa susceptible de residenciar ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, aquellas en las que «ni hay acto de voluntad, que trate de imponer una conducta, ni se prevé una sanción jurídica, que es presupuesto de la existencia del acto administrativo» (S.1-2-2002). Que el concepto de actos no susceptibles de impugnación es «aplicable a aquellos que se consideran de naturaleza puramente informativa, y que en consecuencia no contienen una decisión que ponga fin a la vía administrativa, no vinculan a la Administración, no otorgan o deniegan concretos derechos al administrado, ni, en fin, revisten carácter imperativo o sancionador (S. 16-6-2004). Siendo significativa la sentencia de 31 de octubre de 1989, relativa a circulares y hojas informativas en el ámbito de un Colegio Profesional, en la que se razona que «no se trata ni por el contenido ni por su alcance, del ejercicio de ninguna potestad reglamentaria, ni pueden reputarse como actos administrativos impugnables (…), debiendo notarse que entender lo contrario, supondría admitir que pudieran ser resueltos por los Tribunales temas puramente teóricos acerca de la interpretación que deba darse a las normas legales o reglamentarias, misión esta ajena la que es específico de la función jurisdiccional, sin perjuicio, obviamente, que cuando se suscite un problema concreto pueda y deba el Tribunal decirlo conforme a derecho, o sea, que si se adoptan decisiones vinculantes (no meros criterios interpretativos), o se aplican efectivamente tales criterios, los interesados puedan impugnarlos.

Curiosamente no hace mucho tiempo el propio Tribunal Supremo admitió la impugnación de actos informativos relevantes como la vida laboral atendiendo precisamente a su singular impacto indirecto.

Otro ámbito típico es la impugnación de los acuerdos de incoación de expedientes sancionadores que son actos de trámite irrecurribles salvo que vayan acompañados de medidas cautelares que afecten de inmediato a la esfera de derechos o intereses del particular (ej. expediente sancionador por infracción de caza cuya incoación dispone provisionalmente la privación inmediata de la licencia de caza o confiscación del rifle). Eso sí, el debate se ceñirá en ponderar los intereses que concurren para adoptar la medida provisional pero no entrará a enjuiciar la legalidad de la posible sanción.

En todo caso, en la práctica administrativa puede que el acto de trámite no indique los recursos posibles o que no caben, e incluso que la administración no de respuesta administrativa al recurso frente al acto de trámite, caso en que «de la notificación defectuosa no podría derivar para el actor el perjuicio de un pronunciamiento de inadmisión del recurso jurisdiccional» (STS de 18 de enero de 2006, rec. 4010/2012, en línea con la STS de 23 de julio de 2002).

Tal y como expongo en mi última obra, Derecho Administrativo mínimo (2020), tras examinar la casuística de estos actos de tramitación (distingo entre «actos cualificados» y «actos de impugnación diferida»), «una regla de prudencia indica que si ofrece pie de recursos administrativos o jurisdiccionales, bien estará hacer uso de los mismos, no vaya a ser que posteriormente se oponga la excepción de acto firme y consentido; sin embargo, lo más habitual es que la administración no indique posibilidad de recurso alguno frente a sus actos de trámite (p. ej. requerimiento de subsanación), lo que permitirá impugnarlo en cualquier momento por parte del interesado, incluso al tiempo de impugnar la resolución definitiva». Y lógicamente si el acto de trámite tiene efectos sensibles (p. ej. medida provisional) siempre cabrá su impugnación autónoma.

En consecuencia, antes de impugnar un acto, habrá que aplicar la lupa jurídica para ver si encaja en los casos tasados del art. 112 LPAC (en armonía con el art. 25.1 LJCA). Y este deber asiste tanto a la Administración para que ofrezca o no los recursos adecuados, y al particular destinatario, para que decida si es tiempo de recurrirlo o no, y evitar sorpresas desagradables.

5 comments on “Con los actos de trámite hemos topado

  1. Excelente análisis Dr. Saludos desde Perú.
    Una pregunta. El certificado de trabajo o constancia de prestación de servicios, emitido al interior de una relación laboral publica, es o no un administrativo?

    • Sí, es un acto administrativo emitido en uso de potestad certificante por una administración y sobre datos que constan en el Registro público. Saludos

      • La pregunta que hice la traigo a colación porque inicié un proceso contencioso administrativo por desnaturalización de la relación laboral ycy medio de prueba adjunté los certificados y constancias de trabajo de la cliente. Sin embargo, la procuradora pública presenta tacha contra la documental alegándose que dichas documentales no han cumplido con la formalidad para su emisión.
        Yo me preguntó si la procuradora hizo bien (o mal) al interponerse la tacha en el proceso judicial y no solicitar la nulidad de oficio cuestionando las documentales en la vía administrativa. A razón que un acto administrativo sigue siendo válido mientras no se declare su nulidad.
        Que opina Dr?
        Saludos desde Perú.

  2. Joaquín

    Creo que como actos de trámite son especialmente interesantes y complicados los actos administrativos mediante los que se lleva a cabo la ejecución de sentencias.

    Por un lado es muy habitual que la Administración incluya pie de recurso, cuando no deberia, y por otro es frecuente que incluya algún «adorno» en el que se exceda de lo que es propiamente la ejecución de la sentencia.

    Resultado: dudas sobre si seguir la vía del incidente de ejecución, con problemas para revisar el» adorno», hacer caso al pie de recurso interponer un nuevo contencioso (donde ademas se da un problema de competencia funcional) o simultanear ambas vías (avisando o no de que asi se ha hecho) .

  3. FELIPE

    Hace unos días un cliente recibió una extraña comunicación del Ayto. (no tengo claro, creo que la Adton. tampoco, de si estamos ante un acto definitivo, de trámite cualificado o de mero trámite de impugnación diferida) que contiene, por una parte, una desestimación de escrito de alegaciones (que planteaba la inexistencia de obligación de pasar ITE pues el inmueble se encuentra sujeto a previo expediente de licencia de demolición y obra nueva, actualmente en tramitación, que el propio Ayto. después de varios años no acaba de resolver), por otra, un requerimiento de actuación, con apercibimiento de sanción si se incumple, y, por otra, un ofrecimiento de alegaciones (aquí es donde me quedo completamente descolocado). Todo ello sin que la notificación practicada contenga mención alguna sobre si la resolución pone fin o no a la vía administrativa, recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos. Requisitos todos que revisten esencial importancia, no sólo por ser presupuestos legales necesarios para la eficacia de la notificación, sino también porque permiten a los administrados reaccionar adecuadamente en defensa de aquellos derechos o intereses que estimen lesionados por su actuación (STS 214/2002, SSTC 193/1992 y 194/1992), por cuanto tal instrucción es instrumental del derecho defensa y representa una garantía de acceso a los medios de impugnación.

    Es por ello que mi actuación, la refiero por si a algún seguidor le pudiera servir, será como sigue. Presentaré escrito en el que, esto es capital, sin entrar a si quiera a mencionar (mucho menos a comentar o analizar) el contenido de la resolución, denunciaré las deficiencias en que incurre la notificación e interesaré la práctica de una nueva que la subsane y cumpla con los parámetros legales para que sea eficaz (ex art. 40.3 y 39.2 Ley 39/2020, antes 58.3 y 57.2 Ley 30/92) y no provoque la indefensión de esta parte (art. 24 CE). A resultas de lo que conteste la Adton, y siguiendo la regla de prudencia que se enseña en «el Chaves» (Derecho Administrativo Mínimo -Vital-), actuaré consecuencia. Pero, siempre con el salvavidas de que, si la Adton. no cumplimenta lo interesado, podré plantear la ineficacia de todo lo que se actúe y derive de la inicial notificación defectuosa.

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