Procedimientos administrativos

El Supremo aplica el régimen de notificaciones para la comunicaciones interadministrativas

notificacionesHay sentencias del Tribunal Supremo que, sin fijar doctrina legal, de un plumazo completan institutos del procedimiento administrativo y tambalean prácticas burocráticas incuestionadas. Se trata de la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de Enero de 2013 (rec.6332/2009) que considera aplicable a las solicitudes de informes de una Administración a otra en el marco de procedimientos administrativos los requisitos propios de las notificaciones administrativas del art.58 de la Ley 30/1992. Y así, en el caso analizado se trataba de la impugnación por una empresa de la aprobación definitiva de la modificación de un Plan General de Ordenación Urbana que se fundamentaba en la nulidad por falta del informe preceptivo de la Diputación y de la Comunidad Autónoma ya que la constancia de la petición de informe a ambos organismos se consideraba insuficiente. El Tribunal Supremo considera que es precisa la constancia de los acuses de recibo y cauces de garantía de notificación impuestos por el art.59 de la Ley básica 30/1992, por lo que siendo insuficiente la prueba de su petición, se ha omitido un trámite esencial que determina la nulidad de pleno derecho de la modificación impugnada.  Pero veamos con detalle las argumentaciones en liza.

 1. De un lado, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla y Léon razonaba del siguiente modo:

“Procede desestimar este primer motivo de impugnación al no apreciarse la concurrencia de mencionado vicio o defecto en la tramitación y aprobación de la modificación impugnada.Es verdad que el citado art. 153 exige que ante una modificación del Planeamiento que el Ayuntamiento reclame informes previos al Servicio Territorial de Fomento y a la Diputación Provincial, pero también es verdad que consta en el expediente administrativo, como así lo exige el art. 153.2 del RUCyL, sendos oficios a los folios 21 a 23 en los que se plasma que con fecha 19 de julio de 2.007 se reclamó esos informes previos a sendas Administraciones Públicas .Por otro lado, también es cierto que no consta en el expediente administrativo acuse de recibo de que dichas solicitudes llegaron a su destino, pero la exigencia de este acuse no se exige en el artículo citado. Por ello considera la Sala que a la vista de tales datos no consta acreditado de forma bastante y suficiente por la parte demandante que efectivamente no se hayan reclamado tales informes previos exigidos en el art. 153.2 ; dicha parte podía haber acreditado que esa solicitud no llegó a los destinatarios pidiendo tanto al Servicio Territorial de Fomento como a la Diputación si en su momento le fue reclamado el informe previo para la presente modificación, pero tal medio de prueba no se ha solicitado, de ahí que no podamos concluir, como pretende la demandante, que no fueron reclamados los informes previos. En todo caso no debemos olvidar que hubo una fase de información pública y ninguna de sendas Administraciones tampoco informaron ni alegaron nada; es más, la aprobación definitiva fue notificada el día 6.6.2008 (folio 131) a la Comisión Territorial de Urbanismo sin que tampoco pusiera de manifiesto queja alguna por dicha aprobación o por la presunta falta del informe previo que denuncia la demandante. Por lo expuesto procede desestimar este primer motivo de impugnación”.      

 2. En cambio, el Tribunal Supremo en la sentencia citada de forma enérgica rechaza el planteamiento:

 « hay que descartar ante todo el razonamiento coincidentemente empleado por el Ayuntamiento demandado y por la Sala de instancia, en el sentido de que la norma exige que los informes se pidan pero no requiere que se incorporen al expediente los acuses de recibo. Tal exigencia viene impuesta directamente por el artículo 59 de la Ley básica estatal 30/1992, y además responde a una regla de sentido común, pues si la norma -cualquier norma- exige que se pida un informe a un organismo en el curso de un procedimiento administrativo, es porque la norma procedimental considera relevante ese informe , y si se quiere que esa petición sea operativa y eficaz, tal cosa sólo puede ocurrir si la petición de informe es realmente recibida por su destinatario, lo cual exige a su vez que exista constancia fehaciente de tal recepción. De otro modo, la petición de informe quedaría reducida a una entelequia sin sustancia alguna, pues bastaría con dictar un oficio de remisión de petición de informe , sin la menor intención de cumplimentarlo, para que el trámite se tuviera por evacuado; conclusión esta que por absurda debe rechazarse.                                                        

                      Dando un paso más en el razonamiento, si el referido artículo 59 establece que la notificación ha de quedar incorporada al expediente de su razón, esa es una carga que corresponde cumplir a la Administración que instruye el expediente, porque esta tiene la obligación de impulsarlo de oficio en todos sus trámites (art. 74) y por tanto ha de velar no sólo por que se pidan los informes que la norma de referencia exige, sino también por que esas peticiones sean debidamente cursadas, sean recibidas por sus destinatarios, estos den acuse de recibo en debida forma, y las diligencias de notificación correspondientes se unan al expediente de su razón o al menos se deje constancia de su efectiva práctica por cualquier medio fehaciente.                                                   

                       En este caso, nada de eso hizo la Administración, que insiste en que elaboró oficios de petición de informes, pero no ha hecho el menor esfuerzo por demostrar que esos oficios se remitieron como corresponde, y también como corresponde fueron recibidos, al contrario, se escuda en todo momento en el argumento formalista e inaceptable de que la norma no exige que conste el acuse de recibo. Partiendo, así las cosas, de la regla tradicional de que es el que afirma o alega quien tiene le carga de probar (“incumbit probatio ei qui dicit, non ei qui negat”), si la Administración a quien incumbe la carga procedimental de requerir esos informes sostiene que efectivamente se pidieron en debida forma, es ella misma quien debe acreditarlo (lo que resulta bien fácil de hacer), y no la parte actora, que de forma coherente con su posición y estrategia procesal cumple limitándose a poner de manifiesto lo que es una evidencia por todos reconocida, a saber, que las notificaciones de esas supuestas peticiones de informe no se han aportado ni hay prueba alguna de su práctica. Por lo demás, desde la perspectiva de la facilidad probatoria a la que ambas partes se refieren, sólo cabe insistir en que a la Administración que instruye el expediente le es más fácil probar la real y efectiva notificación de esas peticiones de informes, que a la parte actora probar lo contrario (su inexistencia), más aún desde el momento que la incorporación de las notificaciones al expediente es una obligación legalmente impuesta a la propia Administración.                                                       

                                                          TERCERO .- No cabe aducir, frente a cuanto acabamos de razonar, que en todo caso la actora no tenía legitimación para denunciar esas omisiones (…) porque aquí no se trata de denunciar que la Diputación Provincial o el Servicio Territorial de Fomento quedaran indefensos por no pedírseles su preceptivo informe , sino que al no constar que se les hubiera pedido ni constar por ende que se llegaran a emitir, el expediente quedó desprovisto de datos y elementos de juicio necesarios para garantizar la legalidad, acierto y oportunidad (según tradicional expresión de nuestro Derecho Público) de la disposición reglamentaria en trámite de elaboración. (…)               

                                                         CUARTO .- Menos fundamento aún tiene el descargo que opone el Ayuntamiento recurrido, en el sentido de que al no ser informes vinculantes, su eventual omisión carece de relevancia. De asumirse este argumento, únicamente habría que pedir en los procedimientos administrativos los informes expresamente caracterizados como vinculantes, pues, apurando el razonamiento, si al fin y al cabo el informe , por no ser vinculante, no tiene por qué ser seguido, no hay por qué pedirlo. Tal forma de razonar es, decimos, inaceptable, porque olvida que la funcionalidad de los informes preceptivos, por mucho que no se caractericen como vinculantes, es contribuir a garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición en curso de aprobación, por lo que no cabe prescindir de ellos so pretexto de su carácter no vinculante, no sólo porque siendo como son preceptivos, de este dato deriva que su petición es obligatoria por principio, sino también porque esa preceptividad no es fruto de un exacerbamiento de las formalidades burocráticas sino garantía del buen hacer de la Administración y en definitiva del buen gobierno.                                                         

                                                        QUINTO .- Tampoco merece acogida favorable la alegación de que al fin y al cabo en el trámite de información pública nadie opuso nada, y que desde luego nada opusieron ni reprocharon esos dos organismos cuyo informe se echa en falta. La funcionalidad, contenido, forma de publicidad y cauce de participación de los respectivos trámites de emisión de informes preceptivos y de información pública son diferentes, y el primero no puede ser eludido so pretexto de que ya habrá ocasión de alegar cuanto se quiera en el otro. De nuevo, si se asumiera este planteamiento, no habría por qué pedir informe alguno, pues ya valdría el trámite de información pública para alegar cuanto se quisiera por quien quisiera hacerlo. Una vez más, esta conclusión resulta inaceptable sin necesidad de especiales esfuerzos dialécticos.                                                

                                                          SEXTO .- Lo mismo puede decirse de la alegación del Ayuntamiento de que al fin y al cabo la modificación del planeamiento se comunicó a la Comisión Territorial de Urbanismo sin que esta formulase en relación con ella ningún reparo, objeción o impugnación. Tal circunstancia no sana los eventuales vicios en que hubiera podido incurrir la Administración en la tramitación del procedimiento, que está regida por el principio de legalidad y ha de observar unos trámites que no quedan al albur de un supuesto principio dispositivo. En este sentido, el hecho de que un organismo no denuncie un vicio o defecto en la tramitación de la norma podría deberse (dicho sea esto en términos puramente dialécticos) a múltiples causas, algunas rechazables desde el plano del respeto a la legalidad, como, por ejemplo, la falta de diligencia en la articulación en plazo de la impugnación, el desinterés o apatía en la defensa de las propias competencias y perfil institucional, o la connivencia con la irregularidad acaecida; por lo que no puede reprocharse ni cerrarse la puerta a la posibilidad de que otra persona interesada denuncie esas irregularidades formales, si quien primordialmente puede y debe hacerlo no lo hace.»

 En resumidas cuentas, a tenor de dicha doctrina bien harán las Administraciones cuando solicitan un informe de otra Administración por imponerlo la norma, en notificárselo y esperar el aviso de recibo, o reiterarlo e incluso llegado el caso, acudiendo a la notificación edictal.

3. Esa es la doctrina y hemos de acatarla. Razonamiento certero, hábil y desde la loable perspectiva de garantía para el particular.Nada que objetar si el destinatario de una notificación es el particular pero algo chirria cuando se trata de procedimientos en que varias Administraciones públicas son llamadas a intervenir.

 En efecto,creo que el régimen de notificaciones del art.59 de la Ley 30/1992 se refiere a los “interesados” y las Administraciones que intervienen en un procedimiento por ser llamadas a “cocinar conjuntamente” la resolución final no son “interesados” sino Administraciones actuantes ( una que interviene en la instrucción y otra en la decisión).

 Basta leer atentamente el art.58  de la Ley 30/1992 (“ Se notificarán a los interesados…”) en combinación con el art. 31 de la misma ley ( “ Se considerarán interesados…”) para darse cuenta de que las Administraciones que intervienen ejerciendo su potestad de emitir informes preceptivos no son “interesados”.

 De ahí que me  sorprende que la sentencia del Tribunal Supremo no haya alcanzado idéntica conclusión con la sencilla alusión al art.19 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre que dispone:

 Artículo 19. Comunicaciones entre órganos. 1. La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a través de órganos intermedios.2. Las comunicaciones entre los órganos administrativos podrán efectuarse por cualquier medio que asegure la constancia de su recepción.”

 En suma, comparto plenamente la meta de la sentencia pero discrepo modestamente del camino argumental. Y no es una sutileza jurídica pues si se hubiese aplicado solamente el art.19 ( flexible) en vez del art.59 ( rígido), se evitaría la trasposición al mundo de las relaciones interadministrativas del régimen de notificaciones a interesados que, como es sabido, es fuente de inmensa casuística y jurisprudencia, además de engorrosa para los tramitadores.

 Y es que, de seguirse a pie juntillas la aplicación de ese artículo 59 podemos encontrarnos con supuestos de Administraciones enormes donde los escritos entran en el laberinto por correo postal hacia oficinas o paraderos desconocidos, o casos de pasividad ( dolosa o culposa) de la Administración receptora que empujen a la actuante al lento y penoso camino del doble intento y la publicación edictal. Mas sencillo es el mandato del art.19 de la Ley 30/1992 que deja libertad a cada Administración para asegurar la constancia de la recepción del oficio o petición de informe, y que debe ponerse en relación con el art.45 de la misma Ley ( “1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes”.).

En un mundo de Administraciones públicas leales, diligentes y con buena fe no habría necesidad de acuses de recibo ni de enojosas pruebas de tales peticiones de informes; sin embargo, en tiempo de crisis económica y de autoridades con crisis de valores, todo vale para salir del paso y evitar responsabilidades. 

4. En fin, la moraleja es que habrá que revisar cuidadosamente aquéllos casos de expedientes en que intervienen varias Administraciones, cuando no se recibe su informe o dictamen, para comprobar si se cumple estrictamente las previsiones del art.59 de la Ley 30/1992 pues caso contrario no podrá seguir adelante el procedimiento por transcurso del plazo para emitir el informe que permite el art.83.4 de la Ley 30/1992 ( “Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución”.)

 

 

 

                                       

           

                                                         

 

 

0 comments on “El Supremo aplica el régimen de notificaciones para la comunicaciones interadministrativas

  1. Estimado Sevach, comparto plenamente los fundamentos y fallo de la sentencia, discrepando, por tanto, de tus observaciones.
    1. El art. 19 de la Ley 30/1992 se refiere a las comunicaciones entre órganos de la misma Administración, no resultando de aplicación a las relaciones inter-administrativas entre distintas Administraciones (caso de la estatal y de la local, a lo que se refiere la sentencia).
    2. La sentencia del TS no es novedosa. La misma exigencia de constancia documental de acuses de recibo de las notificaciones, comunicaciones y solicitudes de informes entre la administración local y la autonómica o estatal ya ha sido objeto de Jurisprudencia, en especial en lo relativo al cómputo de plazos, por ejemplo, en materia de requerimientos de nulidad de actos administrativos. A título de ejemplo, la STS de 18/10/2012 (rec. 2010; FD 4º), en la línea doctrinal consolidada (por todas, STS de 09/03/2006; rec. 3605/2001).

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    • Estimado Benedito: Lo que dices es muy razonable pero sigo sin ver como superar el escollo de la aplicación del art.58 de la Ley 30/1992 en relación con el 31 de la misma al imponerse tales notificaciones a los “interesados” ( ¿analogía?,¿interpretación extensiva de carga in peius?).
      Por otra parte, si bien el art.19 en su apartado primero se refiere a “órganos de la misma Administración” pero el apartado segundo, se refiere a comunicaciones entre “órganos administrativos” pero no distingue si de la misma o distinta Administración, por lo que creo que resulta plenamente aplicable o al menos, con mayor razón y forzando menos la literalidad que el art.58 de la Ley 30/1992.
      Y es que para mí, lo decisivo es que cuando la Administración no se coloca como un particular destinatario de un acto administrativo de otra (caso en que sería interesada) está actuando como órgano partícipe de un procedimiento ante otra Administración, de manera que se impone la flexibilidad en las comunicaciones que, deberán constar, pero sin seguir necesariamente la prioridad y formas impuestas por el art.58 de la Ley 30/1992. En la práctica, ¿no sería suficiente prueba de que se pidió informe que un Alcalde dijese en la prensa que todavía no lo habían emitido?, ¿ o habría que aplicar el art.58 y el Alcalde escudarse en que no consta haberse notificado por el Registro o con aviso de recibo?,¿ Valdría con arreglo al art.19 la constancia por SEUR de haberse enviado al mismo órgano que tiene que informar pero quizás no valdría con arreglo al art.58 por tener que presentarse en el Registro general?…En fin, lo pongo para ilustrar mi preocupación porque so pretexto del régimen de notificaciones algunas autoridades desaprensivas encuentren la coartada para no cumplir con sus obligaciones.
      Un cordial saludo, y gracias por tus precisiones.

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  4. Estimado Sevach, comparto lo que dices respecto a que la aplicación a las relacions inter-administrativas del régimen de notificación de los actos administrativos puede servir de “coartada” para el incumplimiento de obligaciones, pero la Jurisprudencia ha venido interpretando que una Administración es tambien “interesado”, no sólo respecto a las relaciones inter-administrativas sinó tambien a los efectos de aplicación del art. 58 de la Ley 30/1992. Veamos.
    1.- Por seguir con la materia de la sentencia que comentamos, urbanismo, la Jurisprudencia considera que una Administración tiene la consideración de “interesado” a los efectos de, por ejemplo, el ejercicio de la acción de nulidad (art. 102 Ley 30/1992) de los actos de urbanismo; precepto legal que menciona a los interesados como titulares del derecho de inetar la revisión de oficio de actos administrativos nulos de pleno derecho.
    La STS de 29/09/2010 (recurso de casación en interés de ley 12/2009) es muy clara en su fundamento de derecho cuarto : “.La duda suscitada gira, pues, en torno al concepto de interesado del artículo 102.1 de la LRJPA, que, en principio, no encajaría en el concepto que del mismo —de interesado— se establece en el artículo 31 de la misma Ley, ya que dicho precepto dibuja un concepto de interesado como portador de derechos e intereses legítimos, mas no de potestades administrativas, como ocurriría —en este caso— con la Administración autonómica; mas tal circunstancia no implica que el concepto de interesado pueda resultar alterado por el hecho de que quien ocupe dicha posición sea una Administración pública investida, sin duda, de potestades administrativas,…respecto de los actos administrativos tal revisión de oficio puede iniciarse “por iniciativa propia o a solicitud de interesado”, sin que entre los interesados se excluyan a las otras Administraciones…”.
    2.- Por último. La correcta notificación inter-administrativa de los actos (en aplicación precisamente del art. 58 de la Ley 30/1992) es un garantía de seguridad jurídica.
    La STS de 09/03/2006 (rec. 3605/2001) es ilustrativa al respecto, al analizar la obligación de notificación de los actos de la administración local a otras Administraciones, asimilando estas a estes efectos el concepto de “interesado”: “Así el artículo 57 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre dispone que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, pero añade en su apartado 2, que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Y el artículo 58.1 de esta ultima Ley citada dispone que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los términos previstos en el artículo siguiente, disponiendo el apartado 3 de este precepto que las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda…..”.

    Recibe un cordial saludo de un admirador de tu trabajo y dedicación.

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  5. En mi opinión, y sin negar, claro, que el concepto de interesado puede ser aplicado a la Administración, no estamos ante un tema material sino procesal, de carga de prueba.

    Simplemente, en la línea de Sevach, lo que debería haber dicho el TS , en lugar de enredarse con la notificación y los acuses de recibo, es, como por otra parte hace, que la Administración no ha probado el haber pedido los informes ni que la petición se ha recibido por las Administraciones informantes; siendo que a ella -y más habiendo intereses de terceros en juego- le corresponde esa carga.

    Su registro de salida, sin ir más lejos, prueba la remision; así como el registro de entrada de las informantes podría haber probado la recepción o no de la petición (El acuse deberá usarse si no nos fíamos del registro de entrada, y claro, entonces deberemos entrar en las oficinas públicas con notario).

    Al final, insisto, más que una cuestión de si debe notificarse en forma a las Administraciones, resulta una cuestión de prueba y, dicho sea con cariño que todos metemos la pata, de estragia y dirección procesal correctas en el concreto pleito.

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    • Conozco, (y he recogido) empresas de transportes como Seur u otras que perfectamente entregan un documento con copia en la que firmas recepción y ésta va de vuelta al remitente, del mismo modo, también la empresa de transportes presentarte el documento en el Registro y devolverte la copia sellada

      En experiencias pasadas, hace mucho tiempo en un Ayuntamiento muy muy lejano, recuerdo que en temas delicados la Secretaria para este tipo de documentación enviaba al ordenanza al organismo en cuestión (Consellería) que la presentaba en Registro y quedándose con la correspondiente copia.

      Respecto a la duda que se le presenta a Sevach, (n oestoy seguro si acierto a entenderlo), pero lo cierto es que el art. 19 habla de quedar constancia de la recepción, (no de su emisión) y ¿Qué se entiende por constancia de recepción en un organismo público? entiendo que no serviría la constancia unilateral de la propia empresa de transportes del encargo realizado, sino que algún recibí deberá aportar, y este recibí venía siendo el sello estampado de Registro en la copia,

      Esto me consta que funcionaba al menos hasta hace unos 10 años ,

      Otra cuestión que plantea Jesús, del notario, (por cuestión de la prueba), me parece que te quedarías con la intención. En un supuesto que consulté a un notario para levantar acta de algo dentro del recinto de una Administración, (concretamente la ubicación de un puesto de trabajo), éste me comentó que no podía dar fé de algo así dentro de la “esfera” física de un servicio público, que quién dispondría de la fé pública en este lugar sería el Secretario. Para otros temas distintos como documentales posiblemente disponga de alguna otra facultad, (de hecho las tiene para cualquier tipo dé documento jurídico en el que intervenga en sus funciones), pero entiendo que lo que es la prueba o constancia de la entrega del documento o comunicación, (si es eso lo que planteabas), en alusión a la prueba, estimo que no, aunque es un tema que desconozco a fondo y hablo por aquella indicación

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