Luchar contra el silencio del Jurado de Expropiación Forzosa

El instituto de expropiación forzosa es el típico tema que se estudia en la Facultad o en el temario de oposiciones, que parece clarito y agotado, ya que se mantiene inmutable la vieja raíz de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 (con modificaciones puntuales desde la vertiente urbanística, la reversión o la posibilidad de causas de utilidad pública de fijación autonómica), por lo que parece que pocas sorpresas o litigios pueden ofrecerse al jurista cuando transita por un camino tan trillado.

Así y poco, sigue dándose interesante jurisprudencia sobre el tema y especialmente para el caso tristemente no insólito del expropiado que se ve privado de la finca, que formula su propuesta u hoja de aprecio y en que ni la Administración expropiante ni el Jurado de Expropiación “mueven ficha” y optan por esconder la cabeza como el avestruz, cuestión sobre la que existen interesantes y llamativos pronunciamientos jurisprudenciales de cómo impugnar ese «silencio» del expropiante sobre la fijación del justiprecio. Y ello porque la cuestión dista de estar clara y mucho menos pacífica, y ruego se disculpe la aparente complejidad que intentaré disipar facilitando la lectura o relectura de este post.

1. Pues bien, la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Asturias de 30 de Junio de 2016 (rec. 214/2015), además de fijar didácticamente las líneas maestras de las líneas de combate del justiprecio, declara la nulidad del reglamento asturiano aprobado por Decreto 22/2004, que contemplaba la producción de la desestimación presunta por silencio administrativo de la hoja de aprecio del expropiado, cuando transcurriera el plazo de tres meses.

La Sala asturiana, considera que el procedimiento de expropiación forzosa, con su pieza de justiprecio incluida, es monopolio de la legislación estatal, por lo que no puede la administración autonómica reglamentar el sentido del silencio.

2. Para alcanzar tal conclusión, la sentencia asturiana, se apoya en lo dicho de forma clara y contundente por la STS de 24 de julio de 2013 (rec. 4041/2012) que dispuso en esta sentencia que, como leading case, no tiene desperdicio:

Lo usual es que las cuestiones relativas al justiprecio lleguen ante los órganos de este orden jurisdiccional mediante recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Jurado de Expropiación: en este supuesto, el Tribunal debe comprobar si la prueba practicada permite destruir la llamada presunción de validez y acierto del acuerdo del Jurado y, si es así, anularlo y establecer el justiprecio adecuado con base precisamente en el material probatorio recogido en las actuaciones. Ello quiere decir que solo caben dos posibilidades: bien el Tribunal confirma el acuerdo del Jurado de Expropiación, bien lo anula y fija él mismo un nuevo justiprecio. Lo que no cabe es que el Tribunal dé por buena, so pretexto de que no se ha acreditado que fuese incorrecta, la valoración inicial ofrecida por la Administración expropiante, recogida en su hoja de aprecio o en la tasación conjunta. La razón por la que ello no puede admitirse es muy clara: la valoración ofrecida por la Administración expropiante no goza de ninguna presunción de validez y acierto. No deja de ser la oferta de una de las partes, a diferencia del acuerdo del Jurado, que recoge la tasación llevada a cabo por un órgano especializado y no encuadrado dentro de la jerarquía administrativa. Más aún, la hoja de aprecio de la Administración expropiante o la tasación conjunta no pueden ser caracterizadas como actos administrativos, de los que quepa predicar la ejecutividad prevista en el art. 56 LRJ-PAC , sino que más bien se trata de trámites dentro del procedimiento expropiatorio. (…) Dicho esto, a fin de aclarar cuál es el enfoque jurídicamente correcto en el presente caso, es preciso hacer otra consideración: El silencio administrativo previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Jurado de Expropiación del Principado de Asturias resulta gravemente perturbador para el adecuado funcionamiento del procedimiento expropiatorio y, más en general, para una fijación del justiprecio respetuosa de los principios que, con arreglo a la Constitución y a la Ley de Expropiación Forzosa, deben presidir esta materia. Y es gravemente perturbador porque, como acaba de exponerse, puede conducir a la fijación del justiprecio sin seguir alguna de las solas tres vías idóneas para ello según la legislación española de expropiación forzosa. Ciertamente, no es función de esta Sala establecer cuál es la interpretación correcta de una disposición reglamentaria autonómica; pero sí lo es recordar que la competencia de las Comunidades Autónomas para crear Jurados de Expropiación autonómicos -fundada, según una bien conocida jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en su potestad de autoorganización- no se extiende a la aprobación de normas que inciden en aspectos esenciales del procedimiento expropiatorio, como sería indudablemente una norma que estableciese el momento en que aquél puede considerarse concluido por silencio administrativo dejando expedita la vía contencioso-administrativa. Con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa, única aplicable en todo el territorio nacional en cualesquiera cuestiones relativas al procedimiento expropiatorio, el Jurado de Expropiación debe en todo caso adoptar el acuerdo de fijación del justiprecio y la garantía frente a un posible retraso del mismo viene legalmente dada por los intereses de demora, tal como inequívocamente disponen los arts. 56 y 57 Ley de Expropiación Forzosa. La eficacia y la uniforme interpretación del procedimiento regulado en la Ley de Expropiación Forzosa, en otras palabras, no pueden ser puestas en entredicho por disposiciones autonómicas. Téngase en cuenta que lo que aquí está en juego es la igualdad de todos los ciudadanos en el goce de un aspecto crucial del derecho de propiedad.

En definitiva, no cabe que las Comunidades Autónomas se entrometan a fijar el sentido del silencio en caso de no ultimar el expediente o pieza de justiprecio.

3. En este punto, y para saber qué debe hacer el expropiado que contempla la parálisis del Jurado, hemos de traer a colación la importante y garantista sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, que señaló que no necesariamente los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo han de sustituir al Jurado de Expropiación y fijar por sí el justiprecio,

… puesto que, sin perjuicio de que la jurisdicción no tiene por qué tener siempre un carácter exclusivamente revisor, es lo cierto que, para la satisfacción del derecho a la tutela del recurrente les puede bastar con ponderar, en cada supuesto, las circunstancias causantes de la inactividad administrativa en relación con los perjuicios que de aquélla se puedan derivar para los derechos e intereses legítimos del administrado, reconociendo, en su caso, su derecho a que el Jurado de Expropiación resuelva en plazo, y adoptando, en el trámite de ejecución de Sentencia, las medidas necesarias para reparar esa inactividad de la Administración.

Dada esta actitud del Tribunal Constitucional, la solución del expropiado que espera se fije y pague su bien expropiado no será impugnar directamente una desestimación presunta del Jurado,  sino  en línea con lo apuntado por la STC 136/95, consistirá en impugnar la inactividad de la administración (no como presupuesto o actuación habilitante para acudir a la jurisdicción- respuesta negativa- sino como título autónomo para exigir el cumplimiento de su misión legal e irrenunciable, al amparo del art.29 LJCA- inactividad o falta de respuesta obligada). Y de este modo podrá obtenerse una condena a que cumpla el Jurado con su responsabilidad: fijar el justiprecio; y cuando lo haga finalmente, la compensación será el abono de intereses legales. Una victoria pírrica, pero victoria al fin y al cabo.

4. Lo que descarta radicalmente el Supremo y ahora acoge la Sala asturiana, es que la inactividad y silencio del Jurado conduzca a que los órganos jurisdiccionales se adentren a fijar directamente el justiprecio, y muchísimo menos, rechaza que pueda presumirse la validez y acierto de la valoración de la administración.

Y es que, y esto es un extremo de sumo interés, es tan excepcional la presunción de acierto de la valoración de la administración que la misma tiene que proceder de un órgano, como es el caso, que expresamente por su composición y especialización tiene atribuida tal misión. En esta línea agudamente la Sala asturiana precisa el cometido del Jurado: “A ello debemos añadir además que la función del Jurado no consiste en estimar o desestimar una solicitud, en este caso una hoja de aprecio, sino en realizar una función sustantiva y legalmente predeterminada que consiste en realizar una valoración aplicando el método previsto sobre la base del previo análisis de las hojas de aprecio presentadas por las partes, culminando así la fase de fijación del justiprecio que regula la Ley de Expropiación Forzosa en sus arts. 24 y ss.”.

O sea, el Jurado de Expropiación no es una prolongación de la administración ni actúa como segunda instancia administrativa sino que es un órgano desconcentrado con misión técnica precisa, que explica su composición plural, especializada y su funcionalidad uniformadora de criterios.

Ahora bien, una cosa es que el órgano jurisdiccional no pueda fijar otro “justiprecio” (sino revisar el preestablecido) y otra muy distinta que el órgano jurisdiccional sí puede fijar la “indemnización” por no haber fijado el justiprecio (a lo que nos referiremos positivamente al comentar posteriormente la STS de 15 de Abril de 2008).

5. Respecto del tratamiento del silencio administrativo en cuanto a las solicitudes de retasación, tenemos que, por ejemplo, la STS de 22 de noviembre de 2011 (rec. 1789/2008 ) que  en línea similar a lo expuesto, afirma lo que sigue:

… La ya mencionada sentencia de 9 de diciembre de 2008 aclaró que no puede llegar hasta dar automáticamente por buena la hoja de aprecio adjunta a la solicitud de retasación: Cuestión distinta es la atinente al alcance de dicho silencio administrativo positivo, pues no puede acogerse la pretensión de los expropiados de que la valoración contenida en su hoja de aprecio se considere tácitamente estimada. Es doctrina de esta Sala que la omisión de formulación de hoja de aprecio por la Administración no supone aceptación tácita de la hoja de aprecio del expropiado. Véase, en este sentido, la reciente sentencia de 13 de octubre de 2006 . No está de más añadir que la Ley de Expropiación Forzosa sólo contempla dos modos de fijación del justiprecio, al margen por supuesto de su fijación por el órgano jurisdiccional cuando el asunto llega a la vía contencioso- administrativa: el acuerdo entre las partes, o su determinación por el Jurado de Expropiación. Esto quiere decir que la Administración expropiante carece de la potestad de fijar por sí misma el justiprecio y, precisamente por ello, su silencio no puede traer como consecuencia la fijación del justiprecio: nadie puede otorgar tácitamente lo que no podría acordar de manera expresa.

Dado que el alcance del silencio administrativo positivo no puede consistir en dar por tácitamente estimada la hoja de aprecio de los expropiados, su eficacia sólo puede estribar en el deber de la Administración de continuar el procedimiento de retasación, remitiendo inmediatamente el expediente -en el estado en que se halle- al Jurado de Expropiación a fin de que éste haga una nueva valoración de la finca expropiada.

Así, de conformidad con el referido criterio jurisprudencial, la consecuencia del silencio administrativo positivo en este caso sólo puede consistir en la declaración del derecho del solicitante a que se sigan todos los trámites previstos por la legislación de expropiación forzosa para la determinación del justiprecio y, en concreto, su derecho a que -siempre que la Administración expropiante no muestre conformidad con la hoja de aprecio adjunta a la solicitud de retasación- se pasen la actuaciones al Jurado de Expropiación.

6. Finalmente, he de dejar constancia de la espléndida y relevante STS de 15 de Abril de 2008 (rec. 10956/2004) que va mas allá de lo dicho, y ante la situación del expropiado que se ve privado de sus bienes, que formula hoja de aprecio y observa que la administración ni formula hoja de aprecio alguna ni permite la intervención del Jurado para poder discutir el justiprecio, considera y concluye:

a) Que la reclamación o requerimiento en vía administrativa para que se fije el justiprecio es compatible con la acumulación en vía jurisdiccional de la pretensión indemnizatoria de condena a pago compensatorio;

b) Por tanto, es conforme a derecho que la Sala fije la cantidad a indemnizar, incluso tomando el criterio de la resolución morosa del Jurado, pues no está suplantando tal valoración del Jurado sobre “justiprecio” sino fijando “indemnización” directamente, lo que entra en su función;

c) Rechaza que exista “satisfacción extraprocesal por la evacuación de hoja de aprecio por la Administración, cuando lo que se impugna en el proceso es el retraso o inactividad de la Administración y la reparación de sus consecuencia perjudiciales para la parte expropiada, objeto procesal distinto en su fundamento y petición que no es objeto de reconocimiento en dicha actuación administrativa”.

O sea, que no cabe que la administración cuando ve las orejas del lobo del recurso, se ponga las pilas y emita la hoja de aprecio, porque ya estamos en terreno para discutir, no “justiprecio”, sino indemnización.

Creo que esta última sentencia es “oro puro”.