Actualidad Burocracia

¿Debe darse audiencia a los afectados antes de aprobarse la Relación de puestos de trabajo?

Estamos ante una cuestión compleja y que es fuente de tensiones de intereses. El interés de la Administración en aprobar o modificar su organización de puestos de trabajo con celeridad y simplificación, y el interés del funcionario (o laboral) de tener ocasión de formular alegaciones antes de su aprobación.

Tales tensiones reverdecieron tras el tránsito de la calificación de la consideración de la Relación de Puestos de Trabajo de ser disposición general a la  mas humilde de acto general, y no acaba de ser zanjada, al menos a la vista del  ruido interno de las Administraciones públicas por las voces no siempre acompasadas sino mas bien tensas procedentes de sindicatos, responsables de recursos humanos, miembros de las Juntas de Personal y funcionarios individualmente concernidos.

Partiremos de que la Relación de Puestos de Trabajo es un acto general o acto plúrimo, por la pluralidad de destinatarios, según la doctrina de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo (STS de 5 de febrero de 2014, rec.2986/2012). Se decía allí: “La Sala considera por ello que no debe continuar proclamadno la doble naturaleza de las RPT: a efectos procesales, como disposiciones de carácter general; y a efectos sustantivos o materiales, como actos administrativos plúrimos”. Los antecedentes y evolución los traté bajo el gráfico rótulo de: Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿carne o pescado?

A título de rápido examen doctrinal y como opinión estrictamente personal en clave académica, considero que no es necesaria esa audiencia previa, por varias razones:

1. Las Relaciones de Puestos de Trabajo nunca perdieron la consideración de acto general, pues su naturaleza reglamentaria lo era únicamente a efectos procesales. Ni en su tramitación en vía administrativa se concedía audiencia previa, ni cuando se impugnaba la Relación de Puestos de Trabajo se emplazaba individualmente a funcionarios o laborales afectados. Por tanto, el cambio de calificación de tal actuación organizativa no ha afectado a su tramitación en cuanto a la inexigibilidad de audiencia previa a todos y cada uno de los funcionarios afectados.

2. No existe precepto legal que imponga la necesidad de información pública ni contemple la audiencia previa en este procedimiento específico de aprobación de RPT. Ni en el EBEP ni en otras leyes o reglamentos. Nada impide que la legislación estatal o autonómica pueda algún día imponerlo en determinadas condiciones.

3. La intervención en el procedimiento de aprobación o modificación de las mesas de negociación y Juntas de Personal ya aseguran la presencia de los intereses que deben ser llamados. Se trata de un “acto general” y como tal deben ser llamados quienes representan “los intereses generales” de los funcionarios o trabajadores. Ese es el sentido del art.82.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo Común: “Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes”; así deriva de los términos alternativos de la canalización de la audiencia “o”, y de los términos teleológicos de la “representación” a la luz de los arts.4.2 y 133.2 LPAC y teniendo en cuenta que los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal (art.39.1 EBEP) así como los sindicatos-art.36 EBEP.

4. Son actos organizativos o domésticos, con vocación unitaria general, que no admiten el despiece, ni requieren audiencia a funcionarios por sus previsiones, aunque eso sí, supeditadas a la existencia de actos de aplicación subsiguientes a la RPT (amortizaciones, actos de nómina, convocatorias, reclasificaciones,etcétera) que sí resultarán impugnables de forma autónoma por los interesados. Pero en lo que se refiere a su tramitación como acto general organizativo, de igual modo que en la tramitación de las plantillas orgánicas o cuando se aprueban los presupuestos locales, o las Ofertas de Empleo- cuya naturaleza también es discutida-, no es preciso el específico trámite de audiencia previa a los funcionarios que en su día podrán ser afectados.

En efecto, respecto de los puestos de nueva creación, al no existir ningún titular, no se plantean problemas de trámite. Respecto de la modificación o supresión de puestos de trabajo lo necesario es su notificación individual pues supone un acto administrativo que impacta en su esfera de derechos e intereses. Será con ocasión de esta notificación cuando podrá impugnarse. Y por eso he calificado a las Relaciones de Puestos de Trabajo de actos administrativos inestables pues admiten su impugnación indirecta pese a no ser reglamentos.

5. Lo que resulta inexcusable es la publicación del acto que la aprueba y contiene la RPT, por imperativo del art.45 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común: “Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas”. Si no es precisa la notificación individual de la Relación de Puestos de Trabajo (solo la publicación) tampoco parece serlo cada modificación puntual de puesto de trabajo ni por tanto de sus actos de tramitación.

En consecuencia, no parece que deba concederse en el trámite del procedimiento de oficio consistente en la aprobación o modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, un trámite específico de audiencia a los potenciales afectados.

Así, la STS de 21 de noviembre de 2012 (rec.2579/2011) rechaza la existencia de indefensión por no haberse dado audiencia en el trámite de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo por considerar suficiente la publicación.

Por su parte la STSJ Galicia de 9 de octubre de 2013 (rec.355/2011) razona que : “Tampoco es atendible la queja de falta de audiencia a los funcionarios sobre la tramitación de la RPT de Sada cuando es notorio que no existe precepto legal que imponga notificar a todos y cada uno de los funcionarios las vicisitudes de la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo puesto que el legislador consideró que la negociación con los representantes sindicales en la correspondiente Mesa satisface las exigencias de transparencia, unido a la naturaleza normativa que reviste la Relación de Puestos de Trabajo que impone una tramitación especial jalonada de publicidad y publicación pero sin notificación individual y previa a cada funcionario interesado.”

En todo caso, quizá algún día en el futuro, pueda la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo afrontar el asunto de interés casacional y zanjar posibles dudas.

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9 comments on “¿Debe darse audiencia a los afectados antes de aprobarse la Relación de puestos de trabajo?

  1. Conozco un caso en el cual se realiza una modificación parcial de la RPT, en la cual se reclasifica un concreto y unico puesto de trabajo, en el expediente ni se formaliza la negociación colectiva, ni se da tramite de alegaciones al funcionario que ocupaba el puesto de la originaria RPT, pues bien , el juzgado de instancia considera que como el funcionario afectado efectúo alegaciones a la aprobación provisional de la modificación. no ha visto afectados su derechos de defensa, pese a que solo pudo efectuar alegaciones tras una publicación parcial en el BOP de la parte dispositiva del acuerdo de modificación, a esta alegación (falta de Audiencia previa) se le responde en vía administrativa denegandosela que no era necesaria por encontrarnos ante un mero tramite

  2. Ignacio Sevilla Merino

    Un gran comentario. Muy de agradecer, aunque, en esta ocasión y sin que sirva de precedente, no esté de acuerdo.
    Por una parte, me parece que, precisamente, desde que la RPT perdió su jurisprudencialmente atribuida naturaleza de disposición general, se ha hecho mucho más necesario, casi imprescindible, el trámite de audiencia.
    La ausencia de precepto legal que la imponga, casa mal con la Ley 39/15; un trámite como el de audiencia, tan generalmente establecido por su artículo 82, debería ser suficiente, eso sí, para quienes fuesen titulares de puestos afectados por la modificación de la RPT. Coincido en que en los supuestos de nueva creación, es totalmente innecesario.
    La intervención de los órganos sindicales de representación, es, muchas veces, de escasa utilidad, cuando de la modificación de la clasificación de un puesto concreto se trata.
    Tampoco es válido el argumento de admitir la sustitución de la audiencia por una eventual impugnación administrativa o judicial, pues, evidentemente, la audiencia es previa y la impugnación posterior a la decisión, con las considerables consecuencias que de ello derivan.
    Concluyo volviendo a agradecer la importante labor que desarrolla en este blog

  3. inakibc

    hola! la ley de empleo público de galicia, aunque sin afectar a su naturaleza de acto administrativo, establece aprobación provisional y definitiva y entre ambas el trámite de audiencia. la «disculpa» de que se lleva a mesa no es suficiente, pues el ebep obliga a negociar, no a llegar a acuerdos, y muchas veces no hay mesa por incomparecencia de los sindicatos -por esas u otras razones-, y la justicia entiende cumplido el deber si se acredita el intento. en todo caso, y porque lo que abunda no daña, considero que al tratarse de un expediente de oficio, es aplicable el procedimiento común en su plenitud, y exigirse trámite de audiencia a los empleados cuyo puesto se va a modificar o suprimir. aunque sólo sea por transparencia e higiene institucional!

  4. Francisco Hurtado Orts

    La RPT es un instrumento organizativo en poder de los gobernantes con las connotaciones y consecuencias que ello implica. Si es cierto que nada dispone el ordenamiento jurídico en cuanto al trámite de audiencia interno y antes de la aprobación del la RPT a los funcionarios afectados, pero bueno sería, a mi juicio, que se supliera esta ausencia con una decisión normativa, ya que la representación de los intereses de un funcionario o laboral concreto merecen la posibilidad de un trámite singularizado de audiencia, sin perjuicio de la mesa general de negociación o de la intervención de los delegados de personal.

    Por otra parte, las opiniones de profesionales versados en la materia siempre son un lujo que agradezco. Muchas gracias.

  5. chemi868

    ¿Las RPT,s son orientativas u obligatorias?¿Puede la Admon mantener plazas vacantes(sine die) sin cubrir dichas RPT,s?.Un saludo
    Gracias D.Jose Ramon y a los demas intervinientes por su contribucion desinteresada.

    • inakibc

      la RPT es obligatoria, lo que no es sinónima de necesaria. ¿la prueba? la cantidad de administraciones que no la tienen, y convierten la plantilla orgánica en un híbrido.
      otra cosa es la distinción plaza/puesto. de acuerdo con el art. 10 ebep, todas las plazas con interino deben ofertarse; a sensu contrario, los principios de eficiencia y economía aplicables a las plantillas -y RPT- significa que no puede tenerse una plaza que no sea necesaria, debiendo amortizarse. de lo contrario, sería un lastre presupuestario. así que la respuesta es: u oferta, o amortiza.

  6. Andrés Morey Juan

    Sólo aportar que la racionalidad principio básico para la organización y como factor de garantíca y eficacia exige de la participción de todos aquellos que actúan en el funcionamiento del órgano cuyas relaciones (denominacion demasiado simple) de puestos de trabajo han de aprobarse. Participación, sea cual sea la forma de hacerla, que ha de contribuir a clarificar o determinar las funciones y requisitos del puesto que se va a clasificar. Llámense estas acciones como trámites o como actos componentes del general o plúrimo, son elementos necesarios y no cabe entender que lo son por afectar a intereses o derechos de los funcionarios, sino porque hay en ello un interés general, pues la clasificación de cada puesto y con ello de cada órgano y, por tanto, hecho organizativo fundamental. Y todo esto es derecho de la organización administrativa pública.
    Y dicho esto, ¿no parece lógico que antes de aprobarse las relaciones, se dé audiencia a los interesados participantes para que puedan comprobar el efecto de sus aportaciones y alegar si no han sido consideradas? Desde mi punto de vista esta audiencia va más alla se los intereses del funcionario o interesado..

  7. Funcionaria

    Considerar que los sindicatos por si solos ya representan «todos los intereses afectados» es mucho suponer…o más bien no conocer en absoluto cómo funcionan,al menos en la administración local en la que los y las funcionarias de los cuerpos superiores suponen mas un enemigo que un representante de nuestros intereses.

    • Cada uno juzga como le va la feria o experiencia, pero la representación de los intereses afectados por Sindicatos y juntas de personal es una presunción o ficción legal incuestionable, de igual modo que es una ficción legal que un gobierno de la nación designado por el parlamento representa los intereses de todos y cada uno de los votantes. En ese plano es en el que ha de entenderse la afirmación del post y la doctrina jurisprudencial que lo ampara para justificar la exclusión de la audiencia. Saludos.

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