La vía administrativa importa mucho como antesala de la vía contencioso-administrativa, hasta el punto de que no pueden plantearse nuevas pretensiones no formuladas previamente en vía administrativa. Lo que cabe incorporar en la demanda, y sorprender a la Administración, es con nuevos motivos jurídicos, pero no con nuevas cuestiones. Es el fenómeno de la llamada «desviación procesal». Distinta es la demanda que resulta oscura, laberíntica o imprecisa y que puede encerrar un «disparate procesal», lo que merece distinta respuesta como precisa la reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 6 de mayo de 2021 (rec. 85/2020):
También debe desestimarse la alegación de desviación procesal con respecto a lo alegado en la vía administrativa previa, que se invoca al amparo del art.69 c) LJCA. Esta causa de inadmisibilidad afecta al recurso contencioso-administrativo cuando tenga por objeto «[…] disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación […]». La eventual falta de idoneidad de los argumentos de la demanda para desvirtuar la legalidad de la resolución impugnada no tiene cabida en esta causa de inadmisibilidad. En todo caso, la desviación procesal de los argumentos podrá determinar la improcedencia de su examen, por no resultar atinentes a las cuestiones debatidas, pero ello no comporta la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Insistiremos en que la desviación procesal no comporta la inadmisibilidad, aunque de hecho supone una “inadmisibilidad parcial” pues queda excluido de examen, análisis y decisión, la cuestión no planteada en la previa vía administrativa (e incluso se admite expresamente tal “inadmisibilidad parcial” por la Sentencia de la Sala tercera de 11 de junio de 2020, rec. 239/2018).
Para tener clara la funcionalidad de esta curiosa figura, que no se encuentra en la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa y que es un poderoso arma bien conocida por los letrados públicos, sintetizamos tres pilares que todo abogado debería tener en el kit de urgencia frente al jaque de la posible inadmisibilidad asestado en la contestación a la demanda.
I. Partiremos de la muy pedagógica la STS de 18 de junio de 2015 (rec. 1517/2013):
El carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas, es decir, pretensiones que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. No impide esta afirmación la previsión contenida en el artículo 56.1 de la LRJCA en el que se establece que en los escritos de demanda y contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, «en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración».
Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. De esta manera no pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionare o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada. Así lo señala también la STC 158/2005, de 20 de junio , en la que se indica, por lo que ahora importa: «(…) Parte nuestra doctrina del reconocimiento de la legitimidad de la interpretación judicial relativa al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la doctrina de la inadmisibilidad de las cuestiones nuevas. Esa interpretación, que el Tribunal Supremo continúa aplicando tras la entrada en vigor del nuevo texto legal, asume una vinculación entre las pretensiones deducidas en vía judicial y las que se ejercieron frente a la Administración, que impide que puedan plantearse judicialmente cuestiones no suscitadas antes en vía administrativa».
Cuando se varía en el proceso contencioso-administrativo la pretensión previamente formulada en vía administrativa, introduciéndose cuestiones nuevas, se incurre en desviación procesal, que comporta la inadmisión de esa pretensión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69.c) LRJCA«.
Por ejemplo, se aprecia desviación procesal si en vía administrativa se solicitan intereses moratorios y en vía contenciosa “remuneratorios” (STS de 14 de abril de 2021, rec. 5414/209). O si se impugnan en vía administrativa unas preguntas concretas de un examen de oposición, no cabe cuestionar adicionalmente otras preguntas del examen en la vía contenciosa, como precisa la STS de 15 de marzo de 2021 (rec. 7/2020), afirmando que: «Se aprecia, por tanto, la concurrencia de una desviación, fundada en la falta de correspondencia sustancial, por la introducción, ahora, de pretensiones no formuladas en la vía administrativa. Teniendo en cuenta que el planteamiento de pretensiones nuevas, ajenas a lo suscitado en la vía previa y no conectadas con lo allí suscitado, toda vez que cada pregunta tiene su propia y específica sustantividad, constituye un defecto insubsanable que afecta al objeto del recurso contencioso-administrativo, dentro del que se ejercitan las pretensiones de la parte recurrente y la decisión del órgano jurisdiccional.
El presente recurso, en consecuencia, resulta admisible únicamente respecto de las impugnaciones relativas a las preguntas número 17 y 87 de las formuladas en el primer ejercicio.”
II. No existe desviación procesal si sencillamente se ha ajustado la pretensión de la vía administrativa a hechos sobrevenidos y anteriores a la demanda que modulan al alta o a la baja aquélla, como precisa la Sentencia de la Sala tercera del 11 de diciembre de 2019 (rec. 6651/2017):
No se incurre en desviación procesal cuando la parte pretende en su demanda un pronunciamiento que acoja o estime las consecuencias o efectos jurídicos que se incluyeron en la reclamación administrativa y que derivan de la misma causa de pedir, aunque tales consecuencias o efectos hayan disminuido o aumentado cuantitativamente por razón del tiempo que transcurrió entre la fecha de la reclamación y la fecha en que es presentada la demanda.»
En particular ya comenté que la desviación procesal huye de la responsabilidad patrimonial, como señala la Sentencia de la Sala tercera de que fijó importante doctrina casacional:
Reclamada una indemnización en vía administrativa en evaluación de responsabilidad patrimonial, puede esta modificarse en su cuantía en vía judicial en cuanto responda a los mismos hechos y causa de pedir, sin incurrir por ello en desviación procesal».
III. Aunque el cotejo entre lo solicitado en vía administrativa y en vía jurisdiccional pueda presentar a veces dificultad para apreciar el desajuste, es sumamente importante tener en cuenta en los casos dudosos su carácter restrictivo, en línea con lo afirmado por la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 2021 (rec. 318/2029):
Tras su lectura, y la de la demanda en su conjunto, no sería razonable la apreciación de la causa de inadmisión que se opone. Más bien, tal apreciación llevaría consigo una interpretación extensiva o amplia, y no estricta, restrictiva, como procede, de las causas de inadmisión del proceso; e incluso, la vulneración del derecho fundamental a la obtención de tutela judicial efectiva que consagra el art. 24.1 CE.”
Tremendamente didáctico este post. Aviso a noveles, letrados poco habituados al contencioso y expertos saturados: este artículo vale más que lo que cuesta un curso caro de especialización en desviación procesal y claridad en la demanda, y José Ramón nos lo regala gratis, conciso y ameno. Gracias!!