Procesal

Importantísima sentencia casacional sobre el valor pericial de los informes de la Administración

El territorio de lo que son y valen las pericias de la administración estaba jurisprudencialmente inexplorado. La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común se ocupaba de los informes de la administración en el procedimiento (arts. 79-81), y en cuanto a la valoración de las pruebas se remitía a la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 77.1). Los tribunales solían decantarse por una lacónica prevalencia de tales informes por su fuente de imparcialidad. Se echaba en falta la fijación jurisprudencial de criterios unívocos, elaborados y congruentes con un auténtico proceso judicial.

De ahí el enorme interés de la resolución de interés casacional sobre el valor pericial de los informes de la administración y la problemática de que la administración sea “juez y parte”. Tal cuestión casacional la anuncié con alborozo en mi reciente Breviario Jurisprudencial de la prueba en la Justicia Administrativa (Ed. Amarante, 2021), y ahora se ha resuelto por la importantísima sentencia de la Sala tercera de 17 de febrero de 2022 (rec.5631/2019) que encierra una detallada, precisa y completa doctrina sobre el valor de los informes de expertos al servicio de la Administración. Veamos.

La cuestión casacional es nada menos que la siguiente:

Naturaleza y valor probatorio de los informes de la Administración obrantes en el expediente administrativo mas los aportados en sede judicial como pericial, todos elaborados por funcionarios o técnicos de la Administración, y, en particular, si deben ser tenidos como informes de parte y ser valorados como tales o, si por el hecho de proceder de funcionarios de los que se presume objetividad tienen un plus de fuerza probatoria frente a los informes de parte.

Veamos con atención sus interesantes aportaciones.

La sentencia parte de calificar la cuestión de “compleja” y se asienta sobre el régimen aplicable:

A este respecto hay que comenzar recordando que en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre los medios de prueba, ni sobre su valoración. Así, en el art. 77 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se dice que «los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil». Y con respecto a la prueba en el proceso, el art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa contiene reglas sobre el momento y el modo de pedir el recibimiento a prueba, e incluso sobre algunos aspectos de su práctica; pero sobre los medios de prueba y su valoración se limita a remitirse a la Ley de Enjuiciamiento Civil. El apartado cuarto del citado art. 60, en efecto, dispone que «la prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil». Más adelante, por lo que específicamente hace a la prueba pericial, el apartado sexto añade que las partes pueden «solicitar aclaraciones al dictamen emitido».Todo ello significa que, para determinar la naturaleza y la fuerza probatoria de los informes y dictámenes elaborados por expertos de la Administración, hay que estar a la legislación procesal civil. Pues bien, tales informes y dictámenes serán subsumibles dentro del medio de prueba oficialmente denominado «dictamen de peritos» en tanto en cuanto reúnan las características que al mismo atribuye el art. 335 de la Ley de Enjuiciamiento Civil: que «sean necesarios conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos» y que las personas llamadas como peritos «posean los conocimientos correspondientes». En pocas palabras, se trata de que la acreditación de un hecho requiera de conocimientos especializados.

A continuación precisa que los informes periciales, vengan de donde vengan, han de ser valorados bajo la sana crítica por los órganos jurisdiccionales:

Tampoco es dudoso que, en el ámbito del Derecho Administrativo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional, los dictámenes periciales deben valorarse tal como ordena el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, es decir, «según las reglas de la sana crítica». Ello no implica que el dictamen pericial sea una prueba tasada o legal, cuya fuerza está predeterminada por la ley y no puede ser destruida por otros medios. En la tradición jurídica española, es generalmente admitido que esa idea de reglas de la sana crítica -ya presente en el art. 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, e incluso en el hoy derogado art. 1243 del Código Civil– no trae consigo un sistema de valoración de la prueba diferenciado. Antes, al contrario, la valoración según las reglas de la sana crítica no deja de ser una manifestación de libre valoración de la prueba o valoración en conciencia. Ante una prueba pericial puede el juzgador formar su convicción sobre los hechos con libertad, dando a aquélla el peso que -habida cuenta de las circunstancias y del resto del material probatorio- considere adecuado. Pero debe hacerlo exponiendo las razones que le conducen, siguiendo el modo de razonar de una persona sensata, a aceptar o rechazar lo afirmado por el perito. La valoración de la prueba pericial según las reglas de la sana crítica es, así, una valoración libre debidamente motivada; algo que, como es obvio, exige realizar un análisis racional de todos los elementos del dictamen pericial, sopesando sus pros y sus contras. Seguramente, más allá del respeto a la tradición, no era imprescindible que el legislador hiciera esa mención a las reglas de la sana crítica, ya que la exigencia de motivación de las sentencias, impuesta con alcance general por el art. 120.3 de la Constitución, alcanza al establecimiento de los hechos por el juzgador.

Pero sin eludir torear el astado, incorpora tres consideraciones adicionales.

La primera, relativa a la sombra de duda presente sobre el valor de los informes que emite quien trabaja para la Administración que decide:

En primer lugar, tal como señala el recurrente, no es lo mismo que un informe o dictamen emanado de la Administración se haga valer como medio de prueba en un litigio entre terceros o en un litigio en que esa misma Administración es parte. En este último supuesto, no tiene sentido decir que el informe o dictamen goza de imparcialidad y, por ello, merece un plus de credibilidad: quien es parte no es imparcial. Además, cuando esto ocurre, el dato es relevante, pues exige no eludir la proveniencia puramente administrativa del informe o dictamen, examinando hasta qué punto ello ha podido influir en las conclusiones periciales.

La segunda, relativa a la necesidad de tener presente la intensidad de la ligazón o dependencia entre informante y el órgano informado:

En segundo lugar, en conexión con lo que se acaba de decir, no todos los expertos al servicio de la Administración se encuentran en una misma situación de dependencia con respecto al órgano administrativo llamado a decidir. Por mucha que sea la capacitación técnica o científica de la concreta persona, no es lo mismo un funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa que alguien que -aun habiendo sido designado para el cargo por una autoridad administrativa- trabaja en entidades u organismos dotados de cierta autonomía con respecto a la Administración activa.

A este respecto hay que recordar que, entre las causas de tacha de peritos no designados judicialmente, el art. 343 de la Ley de Enjuiciamiento Civil incluye «estar o haber estado en situación de dependencia o de comunidad o contraposición de intereses con alguna de las partes o con sus abogados o procuradores». Y el art. 344 del propio cuerpo legal dispone que la tacha debe ser tenida en cuenta al valorar la prueba pericial. Pues bien, mientras que el funcionario inserto en la estructura jerárquica de la Administración activa está manifiestamente en situación de dependencia, el lazo es menos acusado en el otro supuesto. Precisar y ponderar, en cada caso concreto, el mayor o menor grado de dependencia del experto con respecto al órgano administrativo llamado a decidir es algo que, sin duda, debe hacer el juzgador.

Por último sale al paso de algo tremendamente habitual: acometer el valor de los informes que no se someten al proceso con carácter pericial y se ven privados de aclaraciones:

En tercer y último lugar, seguramente hay supuestos en que los informes de origen funcionarial, aun habiendo sido elaborados por auténticos técnicos, no pueden ser considerados como prueba pericial. Ello ocurre destacadamente cuando las partes no tienen ocasión de pedir explicaciones o aclaraciones (arts. 346 y 347 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y art. 60 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Dichos informes no tendrán más valor que el que tengan como documentos administrativos, y como tales habrán de ser valorados.

Por último, acomete el análisis del caso concreto, relativo a la valoración de los informes de la propia administración sobre un bien cultural (cuadro “Fin de Jornada” de Sorolla) a la hora de otorgar el permiso de exportación. La sentencia recurrida se apoyaba en el valor superior de estos informes administrativos por su mayor objetividad e imparcialidad al proceder de la Administración, sin añadir más detalle analítico. Y esta recepción acrítica es lo que censura la Sala tercera:

La sentencia impugnada no hace ningún análisis comparativo de los argumentos desarrollados en los distintos informes y dictámenes recogidos en las actuaciones. Sin cuestionar la capacitación técnica de sus autores, basa su decisión fundamentalmente en una pretendida «mayor objetividad e imparcialidad» de los expertos al servicio de la Administración. Y esto, como se ha visto, no es lo que la ley requiere. La sentencia impugnada habría debido examinar la mayor o menor solidez de cada uno de los dictámenes periciales, teniendo en cuenta sus fuentes, su desarrollo expositivo, e incluso el prestigio profesional su autor. Limitándose a decir que cuando concurren un experto privado y uno de la Administración debe darse mayor credibilidad a éste último, la sentencia impugnada no sólo no aporta una motivación suficiente del modo en que se ha formado su convicción sobre los hechos, sino -lo que es peor- termina por otorgar implícitamente el carácter de prueba tasada o legal a los dictámenes e informes provenientes de la Administración.

La Sala tercera rechaza el viejo atajo de la “valoración conjunta”:

Tampoco cabe ampararse en que la sentencia impugnada realiza una valoración de conjunto del material probatorio; y ello porque, si bien los dictámenes periciales no son prueba legal y pueden ser contrarrestados o neutralizados por otras pruebas, es necesario examinarlos críticamente, sin otorgar automáticamente mayor fuerza a algunos de ellos por el solo hecho de provenir de la Administración.

He aquí una espléndida sentencia que cumple su misión casacional de aclarar cuestiones transversales que afectan tanto a la vía administrativa como jurisdiccional y que completa lo que el legislador calló sobre la valoración de los informes de la propia administración.

Recomiendo vivamente que esta sentencia se guarde a buen recaudo con la legislación procesal y con la legislación administrativa, o como Anexo de mi Breviario jurisprudencial de la prueba en la Justicia Administrativa (2021), que de este modo queda actualizado.

NOTA CLAMOROSA.- Por último, no puedo dejar pasar la ocasión de hacer constar vivamente mi queja por la insostenible situación de la guerra de Rusia con Ucrania, pues sobran eufemismos para tapar la durísima realidad de lo que allí sucede, una agresión ilegítima, una lesión de la soberanía de un Estado, un desprecio de la Carta de Naciones Unidas y un atropello de derechos humanos. Todos los países, todos los brazos y todas las voces son pocas para poner coto al desmán.

La situación provocada por el gobierno ruso pone en entredicho el valor del Derecho internacional, la diplomacia y los valores propios de una sociedad civilizada, tensionados por Putin, matón del barrio internacional. ¡Basta ya!

20 comments on “Importantísima sentencia casacional sobre el valor pericial de los informes de la Administración

  1. José Manuel Serrato León

    Nuevamente agradezco las aportaciones que hace con carácter pedagógico a los que nos acercamos al Derecho administrativo, en este caso, procesal. Secundo la nota aclaratoria y solo puedo considerar la violación de Rusia como una situación surrealista en Europa.

  2. Antonio M.

    Valiente, Señoría. Me sumo a la denuncia a Putin y a los que lo justifican

  3. Anónimo

    Gracias por la aclaracion del derecho administrativo, con esta sentencia. En cuanto a lo otro es horrible que haya gente de ese tipo en estos tiempos. No leyeron nunca nada de la historia de nuestros antepasados. Y se vuelve a repetir lo mismo.

  4. amparo

    Muy ilustrativa la Sentencia. En cuanto a lo de Rusia completamente de acuerdo, horrible. Habra que leer mas la historia de nuestros antepasados, sobre todo los politicos, pues todo vuelve a repetirse.

  5. virora53

    Muchas gracias por su aportación a la igualdad de armas en el proceso. En este caso para hacer ver que no se puede ser juez y parte. Su breviario es una joya.

  6. Anónimo

    mayor imparcialidad…es como calificó un juez el mayor valor de un informe de la propia administración frente a un concienzudo y ajustadisimo a datos informe pericial que presentó de parte. fué una sinvergonzada. y hubo que callarse.
    igual que el basta ya! que también suscribo al ataque injustificado de Putin, reclamo el basta ya! de esta forma de proceder en los juzgados con los informes y el mayor valor de la administración! me pregunto dónde está la separación de poderes y hasta cuando va a durar la desigualdad del ciudadano normal frente a la administración.
    carlos

  7. Avocat

    Entonces, a los actos administrativos de Rusia ¿no les alcanza la presunción de objetividad, veracidad, imparcialidad, bondad y maravillosidad que se predican de todos los que emanan de la Administración publica?

    • Por lo visto, solo aplican la “ejecución forzosa”

    • Independiente

      Quién es parte no es imparcial,se mire por donde se mire.Pero en todo caso ,y pasando por encima este comentario, lo que se pide es que sea su informe del mismo peso que el de la otra parte,y si está presenta un informe concienzudo,ajustadísimo a datos,con buenas fuentes, desarrollo expositivo y prestigio profesional de los periciales tenga este más peso.Por desgracia,si que se puede poner en duda la capacitación de los técnicos de la administración, por qué no todos son expertos en los temas sobre los que desarrollan sus informes.Y también por desgracia existe dependencia en muchos casos de los técnicos y peritos que trabajan en la administración,incluso informes no se hoc a lo que quiere la administración que se vuelven a redactar más adecuadamente.Esto es así aunque no se quiera ver.

  8. Iñigo

    Vaya por delante mi adhesión a lo manifestado sobre Ucrania. Sin embargo y como Letrado de la administración, no comparto la doctrina dimanante de la STS. Dicho sea con todo respeto, forma parte del proceso tanto la valoración de la prueba propia como de la ajena, lo que debe permitir la crítica del parecer tecnico del funcionario público desde la perspectiva de su contenido; pero inferir de la pertenencia a la estructura administrativa una relacion de dependencia del funcionario público que actúa en el procedimiento de conformidad a principios de objetividad y cualificación técnica, tachando su parecer al abrigo de una sospecha de falta de imparcialidad y objetividad, es un exceso a mi modo de ver incompatible con los principios del 103 CE, pero también de una larga realidad relativa al valor probatorio de las opiniones técnicas de funcionarios, producto ademas de una sostenida experiencia de su eficacia y eficiencia. Pienso, además, que puede tener un efecto contrario al predicado. Si carecen ya de valor probatorio íntegro bajo la sospecha de parcialidad y al margen de su alcance limitado a la “sana crítica”, sucederá que dicho parecernde funcionario público perderá contenido técnico al haberse devaluado su prestigio. Ningún técnico compromete su parecer si no es en aras a su entendimiento del interés general, pero si ahora se le cuestiona hasta hacer desaparecer ese especial valor derivado de dicho compromiso, igualandolo con opiniones igualmente técnicas, pero ajenas a dicho vínculo con los principios de imparcialidad y objetividad, desdibujan su función, y por tanto la propia actividad funcionarial. A mi modo de ver y de mi experiencia forense, una doctrina desafortunada.

    • Morgate

      A esto se le llama wishfull thinking. En una función pública como la nuestra, que avanza rápido hacia el spoil system, los funcionarios cada vez son menos independientes, pues sólo hacen carrera los que gozan del favor de los políticos

    • Javier Sarda

      Atención a la honestidad administrativa…
      La Catastro-fe está servida, http://www.catastrofe.eu/info/26399Index.php, por culpa de personajes prepotentes en la administración tributaria.

      http://www.pimeslu.com/info/26399Pdf20220225VotacionYFallo_ValoracionSuelo20220322.php
      Los tribunales son lo único que queda al ciudadano.

    • lejosqueda

      Totalmente de acuerdo, bien dice el TREBEP (art. 52 y ss) que entre los deberes de los empleados públicos está el actuar, entre otros, con imparcialidad , objetividad, neutralidad y la satisfacción delos intereses generales; tipificándose como falta muy grave -art.95.2.h)- la violación de la imparcialidad.

  9. Totalmente de acuerdo con el calificativo de «importantísima» sentencia! Pedazo de sentencia!! y sobre un tema en el que existe un amplio ámbito «discrecional» como el valor de las obras de arte, y tan difícil de que llegue a casación como una cuestión de prueba. Felicito al ponente y al comentarista, siempre tan oportuno, y espero que haya un antes y un después de esta sentencia.

  10. ALEJANDRO MIGUELEZ FREIRE

    La Sentencia es de la Sección 4ª, pero quienes nos dedicamos a lo tributario deberíamos tomar buena nota. Y quien sabe si los penalistas, pese a que la LEC no coincida con la LECrim. Muchas gracias por todo ello y coincido totalmente con lo de Ucrania y el salvaje desprecio por los derechos humanos y lo que entendemos por civilización.

  11. Javier Sarda

    Querido amigo desconocido, mi casa es tu casa, siempre la aciertas de pleno, «pero» en esta ocasión omites el origen del caso sacando de contexto la afirmación del TS…

    «A este respecto hay que comenzar recordando que en el Derecho Administrativo no hay normas específicas sobre los medios de prueba, ni sobre su valoración.»

    La flecha se ha salido de la diana al omitir respecto qué está argumentando.

    En este caso, las obras de arte, incluidas en Artículo 19. Objetos de arte y antigüedades. en Ley 19/1991), que tu recorte parece «generalizar» (por ser hombre de estado), es cierta por art.27 en misma Ley 19/1991.

    A modo de ejemplo, existe el RD1020/1993 para la valoración univoca del suelo en Solar, por edificabilidad de referencia y valores de repercusión en ponencia, diferenciado del valor de suelo en Terreno, por método residual que requiere el valor de venta y de la construcción en propiedad vertical.

    Cuestión aparte es, si Catastro es consciente de ¿Cómo debe valorar el suelo de Solar en aplicación de este RD1020/1993? (que considera Terreno).

    «sean necesarios conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos»

    (NOTA: soy fotógrafo, no un paleto, cursé estudios de arquitectura, sin licenciatura final. Estoy en el listado de peritos judiciales en LPI incluido por el Ministerio de Cultura)

    Quizás yo tengo una visión diferente, por el hecho de «practicar» y vivir de la «fotografía» de «autor», «obra» «científica» «técnica» y «artística» por su creación única e irrepetible da una visión diferente de los hechos imponibles del RDL2/2004 de la «instalación u obra», «arquitectónica» … (entiéndase obra menor dentro de obra mayor) como cuando instalo mis obras (fotografías menores en tamaño) en la galería de arte (contenida en la obra de mayor tamaño, arquitectónica).

    Está en proceso de saber cómo queda el prestigio del actual director General de Catastro, licenciado por la Universidad, que abanderó la circular 2004 con su interpretación equivocada del RD1020/1993.

    En conversación de pasillo me advirtió, personalmente en 2016, que no pensaba modificar su forma de valorar, arrastrándonos a esta situación de valoraciones periciales unilaterales y dadas por ciertas.

    http://www.pimeslu.com/info/26399Pdf20220225VotacionYFallo_ValoracionSuelo20220322.php

    La Catastro-fe está servida, http://www.catastrofe.eu/info/26399Index.php, por culpa de personajes prepotentes en la administración.

    Lo de Putin, sin más que añadir.

  12. Estimado J.R.:
    Después de leer la sentencia me parece que estoy en otro país, o incluso en otro planeta ¿Se ha cansado el Tribunal Supremo de la prepotencia de la Administración y de la pereza de algunos Tribunales?
    Hoy el Tribunal Supremo no ha sido el mejor abogado de la Administración …
    Saludos y, como siempre, muchas gracias
    P.D. Me sumo a tu protesta por la manifiesta vulneración de la soberanía de Ukrania, Como dijo Ashley en Lo que el viento se llevó: «las guerras traen miserias y cuando acaban nadie sabe por qué comenzaron»

  13. Vuelvo a intervenir porque me ha parecido muy interesante también el comentario que se ha publicado en Expansión, en cuanto contextualiza el debate del cuadro de Sorolla. Os lo pongo por si es de vuestro interés: https://www.expansion.com/juridico/opinion/2022/02/28/621d2af5468aeb9c2f8b4696.html

  14. Y como afecta esta Sentencia a los casos de valoraciónes del Jurado vs informes del Ayuntamiento y periciales aportadas de parte, donde primerarmente se acoge con preferente valor, el del Jurado?

Gracias por comentar con el fin de mejorar

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