Las Comunicaciones previas y Declaraciones responsables no tienen quien las juzgue

 El que diga que el derecho administrativo no es divertido, ni deliciosamente proteico, es que no sigue sus evoluciones legales ni jurisprudenciales.

 La reciente sentencia de la sala tercera de 20 de abril de 2026 (rec.2290/2023) sale al paso de aclarar si los actos de la administración en que se da por enterada de la Comunicación previa o de la Declaración Responsable para el inicio de actividad, son o no recurribles directamente ante lo contencioso-administrativo, previo recurso de reposición potestativo en su caso.

 La sala razona del siguiente modo, siguiendo el criterio sentado por la anterior sentencia de la sala tercera de de 8 de marzo de 2023  ( rec.8658/2021), de 17 de octubre de 2022  (rec.3837/2020) y  de 20 de septiembre de 2022  (rec. 7031/2021); esta última apuntaba que  «no existe ya, propiamente, un procedimiento sometido al régimen de autorización (esto es, un procedimiento que deba iniciarse con una solicitud del interesado y deba finalizar con una resolución favorable de la Administración), por haber sido sustituido normativamente por el régimen de la declaración responsable y la comunicación previa”, y por tanto rechazaba que operase el silencio administrativo.

Ahora la sentencia va un paso más allá y afirma:

No son actos administrativos, pues a través de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad. Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realización de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisión administrativa. La posición de la Administración es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepción suponga autorización implícita.

           Tampoco la presentación de esos escritos se puede considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin que sea necesaria la realización de ninguna actividad adicional. En realidad, la presentación de estos escritos ni siquiera se puede considerar un procedimiento, entendido como una concatenación de actos conducentes a un resultado. El propio Tribunal Constitucional lo destaca en la sentencia antes citada. Y al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo.

             Si la comunicación previa y la declaración responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administración, es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, de que si la Administración, en el ejercicio de sus potestades de comprobación, control e inspección, dicta determinados actos estos si tendrán la naturaleza de actos administrativos y ,en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podrá ser objeto de impugnación.”

Para desterrar la idea de indefensión añade como premio de consolación al particular que asiste al inicio de la actividad próxima:

siempre se podrá acudir a la Administración para que ejerza sus potestades de control, comprobación o inspección, y, en el caso de que ésta se mantenga inactiva ante tales peticiones, siempre se podrá reaccionar frente a su silencio, que en este caso sí puede constituir un acto administrativo presunto”.

Pues habrá que tomar buena nota en el ámbito local de este criterio. Ahora bien, aunque yo esté equivocado, nada me impide que desde una perspectiva de sana crítica doctrinal me resulta discutible:

1. En primer lugar, porque nada consuela al tercero interesado, el poder denunciar la actividad por razones de seguridad, salubridad o similares, porque eso supone (i) desplazar al particular la carga de comprobación para que se tome la molestia de detectar y acreditar el fundamento de su denuncia; (ii) iniciar un procedimiento de denuncia que lleva su largo tiempo, comprobación local y resolución final, mientras la actividad se desarrolla sin estorbo, “con ruido y furia”.
2. En segundo lugar,  es claro que no hay un acto administrativo expreso, pero el acto dictado e imputable a la administración local consistente en la toma de razón, registro y conocimiento de la comunicación o declaración responsable, produce efectos jurídicos implícitos pues habilita al particular para iniciar la actividad desde ya. Y eso debe facultar para poder reaccionar ante un ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO (El darse por informada la Administración) con efectos sensibles en la ciudadanía.
3. Y en tercer lugar, porque cabe que el particular quiera cuestionar la premisa de tal actividad iniciada por tan simple método, esto es, que entienda que la misma no está sujeta a comunicación, ni a declaración responsable, sino a previa LICENCIA, y para ello no tiene que sufrir la carga de denunciar, sino promover la directa comprobación jurídica (no inspectora) de tal presupuesto por la administración, y poder discutirlo en sede jurisdiccional, p.ej. se comunica que se abre una fábrica de pirotécnica o un tanatorio, y el vecino tiene que denunciar y esperar a que se compruebe y reaccionar en su caso frente a la inactividad, cuando lo sencillo sería ante el recurso, sin visita de inspección, declarar su clausura previa audiencia, por estar sometido a licencia.
4. Por último, resulta paradójicoque existiendo una INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA, ante la comunicación o declaración responsable, la solución es que se ACTIVE la denuncia del particular para volver a luchar si no hay respuesta contra la INACTIVIDAD.

No deja de ser chocante  que el legislador establezca la voluntad de la acción pública en materia de urbanismo, lo que revela el interés en tutelar los usos y actividades, y en cambio, se opte por una interpretación extensiva de la inadmisibilidad de los recursos, que además sería contraria al principio pro actione. No entiendo que ante la opción de interpretar que puede impugnarse directamente, o que puede impugnarse por tortuoso rodeo, se opte judicialmente por esta segunda vía.

Como decía Ortega y Gasset: “No es esto, no es esto”. En efecto, no es esto lo que se quería liberalizando las actividades, ni lo que se quería alzando una justicia administrativa realmente protectora.

En fin, que las comunicaciones previas y las declaraciones responsables VUELAN BAJO EL RADAR del control por recursos administrativos y jurisdiccionales (que no se admiten), y debiendo el infortunado vecino peregrinar suplicando al ente local que actúe… y mientras el ruido, los olores o el peligro subsisten… pero bueno, basta con consolarle diciéndole que denuncie, o que pida medidas provisionales, y llegado el caso, será hora de decirle al denunciante que carece de interés legítimo o de que las medidas provisionales son discrecionales, o que su denuncia se verá en su día… He ahí un bonito ejemplo que nos hace recordar lo del “proceso” kafkiano… y eso me duele. Pero bueno, «van leyes, do quieren jueces..»,¿o no es así?

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